郭磊系广发证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事

摘要

第一，从“十五五”规划时间表来看，有几个重要坐标：一是今年7月底政治局会议确定召开二十届四中全会研究“十五五”规划建议，并对“十五五”期间的内外部环境、主要目标、指导思想等做了基本定调；二是10月下旬召开四中全会，研究中央关于十五五规划的建议，会后发布四中全会公报；三是按照惯例在会后一周左右时间会公布中央关于十五五规划的建议稿，它是“十五五”规划编制的指导性文件；四是2026年3月份的两会按惯例将审议并对外发布“十五五”规划《纲要》。

第二，10月23日的四中全会公报[1]在主体内容上包括三大部分，第一部分是总括：涵盖过去五年工作总结、“十五五”期间的发展环境、主要任务和指导思想、“十五五”期间的经济和社会发展目标；第二部分是具体思路，涵盖现代化产业体系、科技创新、扩大内需、深化改革、扩大开放、农业现代化、区域战略、文化创新、民生保障、绿色转型、安全体系、国防建设等十二个段落；第三部分是关于今年后续工作的一些安排和部署。

第三，关于“十五五”期间的发展目标，公报概括为“高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固”。公报一般不会涉及具体的GDP量化目标，如果有五年规划的GDP目标，一般在后续的更为详细的“纲要”文件中。同时公报指出，在此基础上再奋斗五年，即至2035年要达到的目标，包括人均国内生产总值达到中等发达国家水平。

第四，关于现代化产业体系，需要注意的细节有二：一是公报指出“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，这一思路是一贯的和连续的，[2]二十届三中全会就指出要“建立保持制造业合理比重投入机制”。今年5月习近平总书记在河南考察时强调，制造业是国民经济的重要支柱，推进中国式现代化必须保持制造业合理比重[3]。二是新增“航天强国”，显示出对于航天科技发展的重视，加快航天科技的发展对于引领科技创新、建设创新型国家具有重要意义；三是公报指出“要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展，构建现代化基础设施体系”，和十九届五中全会公报对照[4]，本次公报关于优化提升“传统产业”、培育壮大“未来产业”的部分属于新增。

第五，关于科技创新，需要注意的两个细节是“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇”、“要加强原始创新和关键核心技术攻关”。“原始创新”是相对于二次创新而言的，是指在科学发现、技术发明、产业创新领域，获得前所未有的突破，从而对这一领域的发展方向形成奠基性的、引领性的贡献。这与现代化产业体系对于“未来产业”的重视是一脉相承的。我们理解，目前处于新一轮技术革命的关键历史阶段，加强“原始创新”将有助于中国在全球科技创新中建立先行优势。

第六，关于扩大内需，需要注意的细节是“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”、“促进消费和投资、供给和需求良性互动”，作为对照，十九届五中全会公报表述是“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”；本次会议更加注重需求和供给的相互作用、消费和投资之间的平衡关系，这有利于供求平衡。

第七，关于深化改革和扩大开放，需要注意的细节一是“更好发挥经济体制改革牵引作用”。我们知道，[5]三中全会提出300多项改革举措，时间表是“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时,完成本决定提出的改革任务”，这意味着十五五期间是改革推进较为密集的时段，财税体制改革、要素市场化改革、科技创新体制改革等都是看点。二是“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制”，这也是近年面对外部关税等逆全球化现象时，我国的基本政策方针和应对策略。从今年出口特征来看，尽管有外部关税，但中国对欧洲、东盟、非洲、拉美出口均保持着较快增长。

第八，关于区域战略，需要注意的细节之一是较十九届五中全会公报新增“发挥重点区域增长极作用”，这意味着“十五五”时期将更重视挖掘和培育特定区域的引领和辐射能力，通过打造一批区域“火车头”，带动全国经济发展；细节之二是新增“加强海洋开发利用保护”，展现出对海洋经济的重视。

第九，关于三农和民生，需要注意的细节之一是“推动农村基本具备现代生活条件”，这意味着在基础设施、公共服务、人居环境等方面，未来农村具备进一步完善的空间；细节之二是“推动房地产高质量发展”。房地产放在民生部分和防风险部分，在政策侧重点上是有很大不同的，它意味着推动高品质住房建设、加快存量旧房改造更新、完善住房保障体系等民生属性的方向具有更大发展空间。

第十，关于绿色发展、安全体系、国防建设，需要注意的细节之一是“加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰”，中国在2020年提出“力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的双碳目标，十五五末是实现碳达峰的关键时点。细节之二是“加强重点领域国家安全能力建设”，我们理解粮食安全、能源安全、矿产资源安全、关键产业链安全等均属于重要领域。

第十一，关于今年年内下一时段的工作部署，会议强调“坚决实现全年经济社会发展目标”，以及“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，稳住经济基本盘”，会议指出“宏观政策要持续发力、适时加力”，“落实好企业帮扶政策，深入实施提振消费专项行动”。我们理解，前三季度实际GDP同比增长5.2%为全年实现5%的目标打下良好基础，但三季度单季4.8%、投资和消费放缓较快的特征意味着四季度仍需巩固需求端。从企业帮扶、提振消费等政策方向来看，短期重点仍是发挥好既有政策的效果。

正文

从“十五五”规划时间表来看，有几个重要坐标：一是今年7月底政治局会议确定召开二十届四中全会研究“十五五”规划建议，并对“十五五”期间的内外部环境、主要目标、指导思想等做了基本定调；二是10月下旬召开四中全会，研究中央关于十五五规划的建议，会后发布四中全会公报；三是按照惯例在会后一周左右时间会公布中央关于十五五规划的建议稿，它是“十五五”规划编制的指导性文件；四是2026年3月份的两会按惯例将审议并对外发布“十五五”规划《纲要》。

在前期报告《7月底政治局会议的关键细节》中，我们指出：本次政治局会议的主题之一是研究关于制定十五五规划的建议。关于“十五五”，会议指出它是基本实现社会主义现代化“夯实基础、全面发力”的关键时期，这八个字是十四五“开局起步”关键期提法的延伸。会议再次强调中国经济的“四大优势”、“两个统筹”，以及“十五五”期间的基本目标。其中“质的有效提升和量的合理增长”、共同富裕等提法和十四五一脉相承，“十五五”期的GDP目标应该有一定的延续性和平滑性；十四五的“开好局、起好步”进一步过渡至“决定性进展”。

10月23日的四中全会公报在主体内容上包括三大部分，第一部分是总括：涵盖过去五年工作总结、“十五五”期间的发展环境、主要任务和指导思想、“十五五”期间的经济和社会发展目标；第二部分是具体思路，涵盖现代化产业体系、科技创新、扩大内需、深化改革、扩大开放、农业现代化、区域战略、文化创新、民生保障、绿色转型、安全体系、国防建设等十二个段落；第三部分是关于今年后续工作的一些安排和部署。

2025年10月23日，中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议通过《中国共产党第二十届中央委员会第四次全体会议公报》。全会全会听取和讨论了习近平受中央政治局委托所作的工作报告，审议通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。

关于“十五五”期间的发展目标，公报概括为“高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固”。公报一般不会涉及具体的GDP量化目标，如果有五年规划的GDP目标，一般在后续的更为详细的“纲要”文件中。同时公报指出，在此基础上再奋斗五年，即至2035年要达到的目标，包括人均国内生产总值达到中等发达国家水平。

二十届四中全会公报指出，全会提出了“十五五”时期经济社会发展的主要目标：高质量发展取得显著成效，科技自立自强水平大幅提高，进一步全面深化改革取得新突破，社会文明程度明显提升，人民生活品质不断提高，美丽中国建设取得新的重大进展，国家安全屏障更加巩固。在此基础上再奋斗五年，到二〇三五年实现我国经济实力、科技实力、国防实力、综合国力和国际影响力大幅跃升，人均国内生产总值达到中等发达国家水平，人民生活更加幸福美好，基本实现社会主义现代化。

关于现代化产业体系，需要注意的细节有二：一是公报指出“保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系”，这一思路是一贯的和连续的，二十届三中全会就指出要“建立保持制造业合理比重投入机制”。今年5月习近平总书记在河南考察时强调，制造业是国民经济的重要支柱，推进中国式现代化必须保持制造业合理比重。二是新增“航天强国”，显示出对于航天科技发展的重视，加快航天科技的发展对于引领科技创新、建设创新型国家具有重要意义；三是公报指出“要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展，构建现代化基础设施体系”，和十九届五中全会公报对照，本次公报关于优化提升“传统产业”、培育壮大“未来产业”的部分属于新增。

二十届四中全会公报指出，建设现代化产业体系，巩固壮大实体经济根基。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，坚持智能化、绿色化、融合化方向，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国，保持制造业合理比重，构建以先进制造业为骨干的现代化产业体系。要优化提升传统产业，培育壮大新兴产业和未来产业，促进服务业优质高效发展，构建现代化基础设施体系。

十九届五中全会对应表述是，加快发展现代产业体系，推动经济体系优化升级。坚持把发展经济着力点放在实体经济上，坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国、数字中国，推进产业基础高级化、产业链现代化，提高经济质量效益和核心竞争力。要提升产业链供应链现代化水平，发展战略性新兴产业，加快发展现代服务业，统筹推进基础设施建设，加快建设交通强国，推进能源革命，加快数字化发展。

关于科技创新，需要注意的两个细节是“抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇”、“要加强原始创新和关键核心技术攻关”。“原始创新”是相对于二次创新而言的，是指在科学发现、技术发明、产业创新领域，获得前所未有的突破，从而对这一领域的发展方向形成奠基性的、引领性的贡献。这与现代化产业体系对于“未来产业”的重视是一脉相承的。我们理解，目前处于新一轮技术革命的关键历史阶段，加强“原始创新”将有助于中国在全球科技创新中建立先行优势。

二十届四中全会公报指出，全会提出加快高水平科技自立自强，引领发展新质生产力。抓住新一轮科技革命和产业变革历史机遇，统筹教育强国、科技强国、人才强国建设，提升国家创新体系整体效能，全面增强自主创新能力，抢占科技发展制高点，不断催生新质生产力。要加强原始创新和关键核心技术攻关，推动科技创新和产业创新深度融合，一体推进教育科技人才发展，深入推进数字中国建设。

十九届五中全会对应表述是：坚持创新在我国现代化建设全局中的核心地位，把科技自立自强作为国家发展的战略支撑，面向世界科技前沿、面向经济主战场、面向国家重大需求、面向人民生命健康，深入实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略，完善国家创新体系，加快建设科技强国。要强化国家战略科技力量，提升企业技术创新能力，激发人才创新活力，完善科技创新体制机制。

关于扩大内需，需要注意的细节是“以新需求引领新供给，以新供给创造新需求”、“促进消费和投资、供给和需求良性互动”，作为对照，十九届五中全会公报表述是“以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求”；本次会议更加注重需求和供给的相互作用、消费和投资之间的平衡关系，这有利于供求平衡。

二十届四中全会公报指出，全会提出建设强大国内市场，加快构建新发展格局。坚持扩大内需这个战略基点，坚持惠民生和促消费、投资于物和投资于人紧密结合，以新需求引领新供给，以新供给创造新需求，促进消费和投资、供给和需求良性互动，增强国内大循环内生动力和可靠性。要大力提振消费，扩大有效投资，坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。

十九届五中全会对应表述是：全会提出形成强大国内市场，构建新发展格局。坚持扩大内需这个战略基点，加快培育完整内需体系，把实施扩大内需战略同深化供给侧结构性改革有机结合起来，以创新驱动、高质量供给引领和创造新需求。要畅通国内大循环，促进国内国际双循环，全面促进消费，拓展投资空间。

关于深化改革和扩大开放，需要注意的细节一是“更好发挥经济体制改革牵引作用”。我们知道，三中全会提出300多项改革举措，时间表是“到二〇二九年中华人民共和国成立八十周年时,完成本决定提出的改革任务”，这意味着十五五期间是改革推进较为密集的时段，财税体制改革、要素市场化改革、科技创新体制改革等都是看点。二是“稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制”，这也是近年面对外部关税等逆全球化现象时，我国的基本政策方针和应对策略。从今年出口特征来看，尽管有外部关税，但中国对欧洲、东盟、非洲、拉美出口均保持着较快增长。

二十届四中全会公报指出，全会提出加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力。坚持和完善社会主义基本经济制度，更好发挥经济体制改革牵引作用，完善宏观经济治理体系，确保高质量发展行稳致远。要充分激发各类经营主体活力，加快完善要素市场化配置体制机制，提升宏观经济治理效能。全会提出，扩大高水平对外开放，开创合作共赢新局面。稳步扩大制度型开放，维护多边贸易体制，拓展国际循环，以开放促改革促发展，与世界各国共享机遇、共同发展。要积极扩大自主开放，推动贸易创新发展，拓展双向投资合作空间，高质量共建“一带一路”。

十九届五中全会对应表述是：全面深化改革，构建高水平社会主义市场经济体制。坚持和完善社会主义基本经济制度，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，推动有效市场和有为政府更好结合。要激发各类市场主体活力，完善宏观经济治理，建立现代财税金融体制，建设高标准市场体系，加快转变政府职能。实行高水平对外开放，开拓合作共赢新局面。坚持实施更大范围、更宽领域、更深层次对外开放，依托我国大市场优势，促进国际合作，实现互利共赢。要建设更高水平开放型经济新体制，全面提高对外开放水平，推动贸易和投资自由化便利化，推进贸易创新发展，推动共建“一带一路”高质量发展，积极参与全球经济治理体系改革。

关于区域战略，需要注意的细节之一是较十九届五中全会公报新增“发挥重点区域增长极作用”，这意味着“十五五”时期将更重视挖掘和培育特定区域的引领和辐射能力，通过打造一批区域“火车头”，带动全国经济发展；细节之二是新增“加强海洋开发利用保护”，展现出对海洋经济的重视。

二十届四中全会公报指出，全会提出优化区域经济布局，促进区域协调发展。发挥区域协调发展战略、区域重大战略、主体功能区战略、新型城镇化战略叠加效应，优化重大生产力布局，发挥重点区域增长极作用，构建优势互补、高质量发展的区域经济布局和国土空间体系。要增强区域发展协调性，促进区域联动发展，优化国土空间发展格局，深入推进以人为本的新型城镇化，加强海洋开发利用保护。

十九届五中全会对应表述是：优化国土空间布局，推进区域协调发展和新型城镇化。坚持实施区域重大战略、区域协调发展战略、主体功能区战略，健全区域协调发展体制机制，完善新型城镇化战略，构建高质量发展的国土空间布局和支撑体系。要构建国土空间开发保护新格局，推动区域协调发展，推进以人为核心的新型城镇化。

关于三农和民生，需要注意的细节之一是“推动农村基本具备现代生活条件”，这意味着在基础设施、公共服务、人居环境等方面，未来农村具备进一步完善的空间；细节之二是“推动房地产高质量发展”。房地产放在民生部分和放在防风险部分，在政策侧重点上还是有很大不同的，推动高品质住房建设、加快存量旧房改造更新、完善住房保障体系等民生属性的方向具有发展空间。

二十届四中全会公报指出，全会提出加快农业农村现代化，扎实推进乡村全面振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，促进城乡融合发展，持续巩固拓展脱贫攻坚成果，推动农村基本具备现代生活条件，加快建设农业强国。要提升农业综合生产能力和质量效益，推进宜居宜业和美乡村建设，提高强农惠农富农政策效能。全会提出加大保障和改善民生力度，扎实推进全体人民共同富裕。坚持尽力而为、量力而行，加强普惠性、基础性、兜底性民生建设，解决好人民群众急难愁盼问题，畅通社会流动渠道，提高人民生活品质。要促进高质量充分就业，完善收入分配制度，办好人民满意的教育，健全社会保障体系，推动房地产高质量发展，加快建设健康中国，促进人口高质量发展，稳步推进基本公共服务均等化。

十九届五中全会对应表述是：优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。坚持把解决好“三农”问题作为全党工作重中之重，走中国特色社会主义乡村振兴道路，全面实施乡村振兴战略，强化以工补农、以城带乡，推动形成工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型工农城乡关系，加快农业农村现代化。要保障国家粮食安全，提高农业质量效益和竞争力，实施乡村建设行动，深化农村改革，实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接。全会提出，改善人民生活品质，提高社会建设水平。坚持把实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益作为发展的出发点和落脚点，尽力而为、量力而行，健全基本公共服务体系，完善共建共治共享的社会治理制度，扎实推动共同富裕，不断增强人民群众获得感、幸福感、安全感，促进人的全面发展和社会全面进步。要提高人民收入水平，强化就业优先政策，建设高质量教育体系，健全多层次社会保障体系，全面推进健康中国建设，实施积极应对人口老龄化国家战略，加强和创新社会治理。

关于绿色发展、安全体系、国防建设，需要注意的细节之一是“加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰”，中国在2020年提出“力争2030年前二氧化碳排放达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”的双碳目标，十五五末是实现碳达峰的关键时点。细节之二是“加强重点领域国家安全能力建设”，我们理解粮食安全、能源安全、矿产资源安全、关键产业链安全等均属于重要领域。

二十届四中全会公报指出，全会提出加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国。牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，以碳达峰碳中和为牵引，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，筑牢生态安全屏障，增强绿色发展动能。要持续深入推进污染防治攻坚和生态系统优化，加快建设新型能源体系，积极稳妥推进和实现碳达峰，加快形成绿色生产生活方式。全会提出，推进国家安全体系和能力现代化，建设更高水平平安中国。坚定不移贯彻总体国家安全观，走中国特色社会主义社会治理之路，确保社会生机勃勃又井然有序。要健全国家安全体系，加强重点领域国家安全能力建设，提高公共安全治理水平，完善社会治理体系。全会提出，如期实现建军一百年奋斗目标，高质量推进国防和军队现代化。贯彻习近平强军思想，贯彻新时代军事战略方针，坚持党对人民军队绝对领导，贯彻军委主席负责制，按照国防和军队现代化新“三步走”战略，推进政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，边斗争、边备战、边建设，加快机械化信息化智能化融合发展，提高捍卫国家主权、安全、发展利益战略能力。要加快先进战斗力建设，推进军事治理现代化，巩固提高一体化国家战略体系和能力。

十九届五中全会对应表述是：推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。坚持绿水青山就是金山银山理念，坚持尊重自然、顺应自然、保护自然，坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主，守住自然生态安全边界。深入实施可持续发展战略，完善生态文明领域统筹协调机制，构建生态文明体系，促进经济社会发展全面绿色转型，建设人与自然和谐共生的现代化。要加快推动绿色低碳发展，持续改善环境质量，提升生态系统质量和稳定性，全面提高资源利用效率。全会提出，统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国。坚持总体国家安全观，实施国家安全战略，维护和塑造国家安全，统筹传统安全和非传统安全，把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程，防范和化解影响我国现代化进程的各种风险，筑牢国家安全屏障。要加强国家安全体系和能力建设，确保国家经济安全，保障人民生命安全，维护社会稳定和安全。全会提出，加快国防和军队现代化，实现富国和强军相统一。贯彻习近平强军思想，贯彻新时代军事战略方针，坚持党对人民军队的绝对领导，坚持政治建军、改革强军、科技强军、人才强军、依法治军，加快机械化信息化智能化融合发展，全面加强练兵备战，提高捍卫国家主权、安全、发展利益的战略能力，确保二〇二七年实现建军百年奋斗目标。要提高国防和军队现代化质量效益，促进国防实力和经济实力同步提升，构建一体化国家战略体系和能力，推动重点区域、重点领域、新兴领域协调发展，优化国防科技工业布局，巩固军政军民团结。

关于今年年内下一时段的工作部署，会议强调“坚决实现全年经济社会发展目标”，以及“着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，稳住经济基本盘”，会议指出“宏观政策要持续发力、适时加力”，“落实好企业帮扶政策，深入实施提振消费专项行动”。我们理解，前三季度实际GDP同比增长5.2%为全年实现5%的目标打下良好基础，但三季度单季4.8%、投资和消费放缓较快的特征意味着四季度仍需巩固需求端。从企业帮扶、提振消费等政策方向来看，短期重点仍是发挥好既有政策的效果。

全会分析了当前形势和任务，强调坚决实现全年经济社会发展目标。要继续精准落实党中央决策部署，着力稳就业、稳企业、稳市场、稳预期，稳住经济基本盘，巩固拓展经济回升向好势头。宏观政策要持续发力、适时加力，落实好企业帮扶政策，深入实施提振消费专项行动，兜牢基层“三保”底线，积极稳妥化解地方政府债务风险。

风险提示：外部经济和金融环境变化超预期；大宗商品或地缘政治风险加大；特定行业关税影响超预期；国内固定资产投资增速短期下行较快；地产销售和投资增速存在压力；对部分领域政策精神理解不透彻和不到位。

[1]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1846762333395554513&wfr=spider&for=pc

[2]https://baijiahao.baidu.com/s?id=1814782265823799138&wfr=spider&for=pc

[3]https://www.ndrc.gov.cn/wsdwhfz/202506/t20250605_1398276_ext.html

[4]https://www.chinanews.com.cn/gn/2025/10-23/10503314.shtml

[5]https://cpc.people.com.cn/GB/http:/cpc.people.com.cn/n1/2020/1029/c64094-31911510.html