鲁政委、钱立华、于佳卉（鲁政委系兴业银行首席经济学家、中国首席经济学家论坛理事）

CBAM，碳关税，欧盟绿色法规

欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM）已明确将于2026年1月1日进入正式实施阶段。在距离最终实施仅剩三个月的当下，配套法案和技术细则仍存在较大不确定性。一方面，过渡期暴露出的技术可行性难题和高昂的运行成本仍难以协调，而欧盟的政策重心已从单纯绿色目标转向竞争力优先；另一方面，其他国家对CBAM的争议和抵制持续存在，而今年以来全球政治与贸易格局已发生了深刻改变。

在此背景下，2025年以来，CBAM法规已发生了显著“转向”。9月10日，欧洲议会高票通过了CBAM法规修订版本，标志着相关修订的正式采纳。已确定实施的关键变化包括：

一是调整豁免门槛。如果某进口商在一个日历年内的进口净重量小于50吨，则可豁免于CBAM所有义务（电力和氢除外）。这将豁免约90%的欧盟进口商的报告义务。

二是简化计算、报告与核查流程。CBAM申报人可以选择将其报告委托给第三方；对已有碳定价机制的第三国发布年度默认碳价用于CBAM证书计算；明确第三方核查仅适用于实际排放报告等。

三是履约日期延后并提高证书购买规则灵活性。包括将CBAM报告提交和证书清缴日期从每年5月31日延至9月30日；CBAM证书起售时间推迟至2027年2月1日（合规义务和证书参考价格仍以2026年为基准）。

四是对第三国的生产商/出口商的调整。修订案正式承认“第三国已缴碳价”可作为抵减项，并进一步细化相关抵扣规则；删除了“优先使用实际排放”的表述，将默认值与实际值放在了同等地位。这体现欧盟政策设计上从追求“环境完整性”向兼顾“可行性”与“经济型”的妥协。

除上述已确认的修订，当前对CBAM实施细则仍存在较多不确定性，对主要的情景预测及未来关键变化趋势分析如下：

一是欧盟将在CBAM初期大范围采用“默认值”用于商品隐含碳排放计算及已支付碳价的抵扣。当前业界主要存在两种猜测：一是对产品进口量前十的国家采取默认值；二是对没有“有效碳定价”或数据不充分的国家采用默认值，且欧盟或考虑将“有效碳定价”限定为“基于绝对总量（absolute-based caps）”的碳排放交易体系。由于当前满足“绝对总量目标”碳交易体系的国家极少，而默认值通常具有惩罚性，将引起各国强烈反对，因此本文认为第一种方式可能性更大。不论采取哪一种，中国都被列入“一刀切”的首批默认值适用国。

二是纳管范围向下游扩展。欧盟官方已有确凿信号，并于今年7-8月开展了相关修订的公众咨询。业内普遍认为，CBAM适用范围扩展至下游产品的可能性极大，尤其是钢铁和铝相关的下游产品。尽管这将显著增加行政负担，但也为欧盟增加财政收入来源提供了有前景的方案。

三是CBAM仍存在外交和贸易的缓冲与灵活性让步可能。近期，欧盟先后与英国、美国和印度签署相关协议，通过门槛调整、承认/抵减机制、互认谈判等方式进行了政治让步，以避免与关键伙伴发生贸易争端或报复性措施。

面对当前CBAM及全球气候政策的波动和不确定性，中国始终坚定不移推动绿色转型，完善碳管理体系建设。相关建议如下：

一是持续完善深化碳市场制度。特别是有序提高配额有偿分配的比例；逐步建立以配额总量控制为基础的碳交易体系。2025年8月国务院《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》已明确：到2027年，将对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。我国宣布的最新国家自主贡献目标将为全国碳市场向“以绝对排放总量为约束”的机制转型提供有力支持。

二是积极与欧盟开展磋商谈判，建立互认机制。英国、美国和印度通过协议获取灵活性及间接豁免的案例反映了欧盟在CBAM实施上具有灵活性和互认导向。建议我国以合作共赢的基本立场，积极与欧盟开展谈判和技术性磋商，推动与欧盟建立互认机制，包括绿色电力交易机制、电力和关键原材料排放因子、碳市场机制的互认。

一、CBAM修订：背景、演进与关键节点

欧盟碳边境调节机制（Carbon Border Adjustment Mechanism,CBAM）是《欧洲绿色协议》与“Fit for 55”方案的重要组成部分，旨在防止碳泄漏，确保进口商品与欧盟境内生产遵循同等的碳定价标准。自提出至今，CBAM经历了几个阶段和关键的修订节点，梳理如下。

1.1 2023年：立法确定与过渡期启动

•2023年5月10日：欧洲议会和理事会正式通过《碳边境调节机制条例》(Regulation (EU) 2023/956)，标志着CBAM作为欧盟条例(Regulation)正式生效，对所有成员国具有直接约束力。该条例明确CBAM将于2026年1月1日正式实施，2023年10月1日-2025年12月31日为过渡期。

•2023年8月，欧盟委员会公布了《CBAM过渡期实施细则》（Regulation (EU) 2023/1773），对过渡期的管理规则、适用范围、CBAM报告格式、排放数据获取和计算方法等进行规定。

•2023年10月1日：CBAM过渡期启动，要求进口商按季度报告嵌入排放，但暂不需购买CBAM证书。

1.2 2025年：修订进程启动与政治妥协

2025年是CBAM过渡期的最后一年，按计划，欧盟将对过渡期实施情况进行全面评估，在广泛征求各方意见的基础上，提出修订方案和最终的实施技术细则。然而，一方面，过渡期暴露出的技术可行性难题和高昂的运行成本难以协调，而欧盟的政策重心已从单纯绿色目标转向竞争力优先；另一方面，其他国家对CBAM的争议和抵制持续存在，而今年以来全球政治与贸易格局已发生了深刻改变。基于这两方面因素，2025年以来，针对CBAM的修订与争议频发，关键节点包括：

•2025年2月26日：欧盟委员会提出《Omnibus I综合简化一揽子方案》提案[1]，旨在简化可持续立法，其中包括对CBAM的修订（如豁免年进口量小于50吨的进口商履约职责等）；

•2025年6月18日：欧洲议会和欧盟理事会就关键修改项达成政治层面的妥协（包括50吨豁免门槛、简化授权和排放计算等），形成了“临时协议”（provisional agreement）[2]。这标志着政治上对核心条款已达成一致，但仍需形式上由两院正式通过形成正式法律。

•2025年7月1日-8月26日：欧委会开展“关于将CBAM扩展至下游产品及新增防止规避措施”的公众咨询(public consultation)。预计将于2025年第四季度出台相关修订提案。

•2025年8月28日-9月25日：欧委会启动了三项关于CBAM实施技术细则的公众咨询，包括隐含碳排放计算方法、如何考虑欧盟碳市场免费配额规则以及对第三国已支付碳价的抵扣机制。预计将于2025年第四季度出台相关修订提案。

1.3 2025年9月10日：议会正式通过修订文本

9月10日，欧洲议会对6月18日三方达成的“临时协议”正式投票并高票通过（表决结果617：18：19），标志着议会对“临时协议”文本的正式采纳[3]。该文本仍需理事会正式批准、公布于《欧盟官方公报》(OJ)后三天即生效；由于理事会已同意该临时文本，这将只是一个形式程序，预计最迟在2025年年底完成以上立法程序。已确认的修订见下文。

二、法规核心变化

最新修订包含几项关键变化，既旨在减少欧盟企业的行政负担，又强化合规性与执行力度。对确定实施的关键要点总结如下：

2.1 调整豁免门槛，利好欧盟中小企业

新修订将原法规“单笔货值低于150欧元”即可豁免的条款修改为：对于特定商品（包括铁、钢、铝、化肥和水泥，电力和氢不在范围内），如果某进口商在一个日历年内的进口净重量小于50吨，则可豁免于CBAM所有义务。根据欧委会评估，这将豁免约90%的欧盟进口商的报告义务，但仍确保99%的排放在管控范围。

需注意，50吨豁免门槛并非一成不变。欧委会将在每年4月30日对前12个月的CBAM商品进口数据进行分析，重点评估该阈值是否仍然适用于不超过1%的进口CBAM商品总隐含排放量。如果适用阈值与现有阈值相差15吨，那么欧委会将在次年修正豁免阈值。

对于中国企业，须注意“50吨”豁免门槛针对的是欧盟的进口商的年进口量，而不是中国的生产商出口小于50吨即可豁免——进口商与生产商通常是“一对多”的关系，除非中国生产商仅与这类小型进口商发生贸易，否则仍需履行相关义务。

2.2 简化计算、报告和核查流程

一是引入申报委托机制：获授权的CBAM申报人可以选择将其报告委托给第三方。这一新规定将极大帮助欧盟企业减轻负担，并为合规管理提供了更大的灵活性。

二是允许使用“默认碳价”计算第三国成本：根据修订文本，2027 年起，欧盟委员会将针对已实施碳定价机制的国家发布年度默认碳价（EUR/tCO₂e）。在进口产品的隐含碳排放计算中：

•如果使用实际排放数据，企业在申报CBAM 时可以选择扣减实际支付的碳价，也可以选择使用年度默认碳价；

• 如果使用默认值计算隐含碳排放，则只能使用年度默认碳价进行扣减。

该新规将解决碳价抵扣中繁琐的证明流程，大幅提高行政效率，减轻企业报告负担。

三是明确第三方核查仅适用于实际排放报告。如果进口产品的隐含碳排放是基于默认排放强度（default value）计算的，则无需进行第三方核查。

2.3 为进口商履约提供缓冲期和灵活性

为了确保CBAM顺利过渡至正式实施阶段，避免对贸易造成冲击，修订延后了若干关键实施节点，同时在证书购买规则上为履约企业提供了更大灵活性。具体如下：

一是对关键日期进行延后，包括将申报CBAM证书申报和清缴日期，以及多余CBAM证书回购的截止日期向后顺延4个月，给企业更充足的履约准备时间。并将CBAM证书的起售时间推迟至2027年2月1日。证书价格将保持等于前一周的欧盟 ETS平均拍卖价。但针对2026年合规，证书价格将等于货物进口当季度的欧盟ETS季度平均拍卖价。对关键日期变化总结如下表。

二是增加 CBAM 证书购买灵活性：进口商在每季度末须提前购买的CBAM证书数量，将由原先覆盖80%的隐含排放量降至50%。该义务拟自2027年第一季度开始执行。

三是提高 CBAM 证书回购上限：企业每年可以回购的多余CBAM证书数量，从之前的总购买量三分之一提升到覆盖当年全部CBAM责任总量。这将帮助企业应对年度排放波动或供应链不确定性，避免因短缺而被迫在市场高价购入证书。

2.4 对第三国生产商：完善碳价抵扣规则

修订案正式承认“第三国已缴碳价”可作为抵减项，并进一步细化了如何将第三国已支付的碳价从CBAM义务中抵扣的规则，包括前文提到的允许使用“默认碳价”以减轻进口商报告负担。

值得注意的是，CBAM原法规遵循“实测数据优先”的政策逻辑，而最新修订案则显著弱化了这一原则：

根据原法规，第三国生产商负有数据监测和报告的义务，欧盟要求生产商应建立设施层面直接排放和间接排放的监测体系，且“应优先使用实际排放数据计算嵌入排放，只有在无法获得或确定实际排放的情况下，再使用默认值”（Article 7,Regulation (EU) 2023/956）。

修订案文本则删除了“优先使用实际排放”的表述，更改为：“产品（除电以外）的隐含碳排放应基于实际排放或默认值。”这意味着默认值与实际值被放在了同等地位。

从“优先使用实际排放”转向“实际排放与默认值并行”，反映了欧盟在环境完整性与可行性、经济性之间的权衡。但由于默认值往往基于保守值，对于实际排放更低的企业具有惩罚性，造成竞争公平性问题并将削弱企业减排动力和CBAM的“减排”初衷。

三、其他变化方向预期及影响分析

3.1 广泛采用“默认值”用于计算和履约

前文提到，欧盟在最新修订的法规中已经改变了之前“实测数据优先”的原则，将默认值与实际值置于同等地位。而在目前距离最终实施仅剩三个月的情况下，配套的技术标准和细则仍严重缺失。因此业内普遍猜测，欧盟将在CBAM初期大范围采用“默认值”用于商品隐含碳排放计算及已支付碳价的抵扣。

当前对于“默认值”的使用方式，最主要的预测有以下两种：

3.1.1 预测一：对若干主要出口国采用默认值

根据媒体与市场机构报道，欧委会计划在CBAM实施初期，对10个国家的产品隐含碳排放采用默认值，以便快速实施[4]。虽然具体名单尚未公布，但业内普遍认为，入选的将是对欧盟出口CBAM覆盖产品规模最大的十大国家，如中国、土耳其、印度、俄罗斯、乌克兰、越南、埃及、巴西、南非、英国（也有认为有韩国、塞尔维亚、美国等）。据悉，其他国家的出口产品将按照这10个国家的平均排放强度进行计算。此外，欧盟还将引入一个“非歧视性调整系数”，辅助生产方证明其产品排放度低于默认/平均水平。但目前尚不清楚，2026 年起企业是否能够通过验证流程来降低排放强度基准，以及这一流程的运行机制和具体授权机构。

本文认为该项方案是欧盟短期内应对CBAM规则难题最可行的方案之一：用“先行国家池”能够迅速覆盖大部分纳管产品的隐含碳排放；同时也有助于欧盟基于现有数据建立默认值基线。

3.1.2 预测二：对“没有有效碳定价机制/数据不充分”国家采用默认值

有消息报道欧盟也正考虑对来自没有“有效碳定价”（或数据不充分）的国家产品隐含碳排放使用默认值，且考虑将“有效碳定价机制”限定为“基于绝对总量控制(absolute-based caps)的碳排放交易体系”[5]。这意味着如果某国没有建立碳市场或碳市场不被欧盟承认，那么对其产品的隐含碳排放报告一律使用平均值/默认值。

本文认为该预测可能仍停留在欧盟内部论证阶段，但不可否认欧盟将对“有效碳定价”机制的定义和碳价证据设置较为严格的条件。一方面，推动其他国家建立碳定价制度一直是欧盟CBAM的主要目标之一，此方案将极大主推这一目标的实现，同时大幅减轻CBAM实施的行政负担。另一方面，中国在8月25日宣布，计划到2027年对主要工业部门引入绝对排放上限，即建立基于“绝对总量控制”的碳市场[6]。有观点认为，这项改革可能与CBAM的相关规则有间接关联，侧面佐证了欧盟拟只承认“基于绝对总量控制的碳排放交易体系”的预测。

然而，当下满足“绝对总量控制的碳交易体系”要求的国家极少。除EU ETS外，只有英国UK ETS、韩国碳市场、新西兰NZ ETS、美国加州ETS和加拿大魁北克省ETS，因此该举若通过或将引发各国的强烈反对。

3.1.3潜在影响分析

我国是欧盟钢铁和铝产品的最大贸易伙伴之一；当下全国碳排放权交易体系仍基于“强度控制”，且为100%免费分配，无法满足欧盟对“有效碳价”的要求。因此，不论上述哪种方案被采纳，中国都极有可能被列入“首批默认国”，而使用默认值往往意味着较高的（惩罚性）的排放强度和相应的成本。

在第一种默认值方式下，企业可选择利用“非歧视性调整系数”来证明产品碳排放强调低于默认值水平，但这一过程通常需要严格的第三方审计。可以看出，此举将欧盟进口商承担的核算、报告和审计成本转移至了生产方/出口商。

若欧盟只承认绝对总量控制的ETS或设立其他类似严格的条件，受影响的国家范围将更大，主要影响包括：

一是全球碳定价体系的“趋同压力”将显著上升。大部分国家面临被列为“无效碳定价”并被适用默认值的风险，进而受到贸易性成本惩罚。这对推动更多国家建立或改造为与欧盟趋同的ETS制度形成强大外部激励。

二是引发更多争议和摩擦。相对于对“前十出口国”采取默认值并引入调整系数的方案，该方案“一刀切”涉及的国家更为广泛，且在公平性、合理性及WTO的合规性方面均存在质疑，可能引发国际社会的广泛争议和政治摩擦。

三是对第三方咨询与认证行业或造成冲击。新修订法案中已确认使用默认值计算的CBAM报告无需进行第三方核查认证；而更大范围和普适的默认值适用范围将对欧洲自身及受影响国家在近年由CBAM催生的碳管理、咨询、认证等服务行业造成影响。

3.2 纳管范围向下游扩展，尤其是钢铁和铝产品

3.2.1方向预期和可行性判断

CBAM向下游产品扩展已有官方的确凿信号：2025年7月1，欧委会启动了“关于将CBAM扩展至下游产品及新增防止规避措施”的公众咨询，该咨询于8月26日结束，当前欧盟正在整理相关方意见并进行评估，按计划将于2025年第四季度出台相关修订提案。该提案将涵盖三项议题，包括将CBAM覆盖范围向下游扩展、反规避措施以及电力规则政策涉及的意见。业内普遍认为，CBAM适用范围扩展至下游产品的可能性极大，尤其是钢铁和铝相关的下游产品[7]。

此外，欧委会公众咨询文件中还提到加强反规避措施，其中明确考虑将加强信息申报要求，要求生产商对产品的生产技术和成分构成等额外信息加以披露。

根据欧盟公众咨询文件，将覆盖范围向下游扩展旨在进一步降低“碳泄漏”风险，强化CBAM减缓气候变化的效果；但另一方面，扩容必然也将增加CBAM的行政负担和复杂性，而当下六类初级产品已让欧盟不堪重负。因此，预期扩容计划起码在2027年下半年后开始；但如果欧盟更大范围的采纳“默认值”的计算方式，扩容计划有望提前。毕竟，扩容CBAM具有巨大的财政潜力，有望为欧盟增加新的收入来源提供一个最有前景解决方案。

3.2.2潜在影响分析

一是下游制造业成本将抬升，全球贸易格局或将受影响。Sustainability期刊一项研究指出，若 CBAM 扩展至钢铝下游产品，相关行业的出口成本每年将增加7千万至22.5亿美元，具体取决于碳价及覆盖范围[8]。下游行业（如整车、机械、白色家电和建材等）可能面临“全链碳成本”暴露风险，部分国家的贸易竞争力也将下降。

CBAM的实施也必将促使覆盖产品的产业链向碳强度更低的区域配置。研究分析，在中碳价情境（2030年50欧元/吨CO2）下，至2034年，欧盟钢材进口量预计较2023年下降24%，相当于减少9,500万吨；若碳价更高甚至下降30%（约11,900 万吨）[9]。钢铁和铝的下游产品也占据欧盟的主要进口市场（2024年，铝制品的贸易逆差约110亿欧元）。

二是中国制造业将受到冲击，信息安全问题或加剧。中国是整体金属制品的重要制造大国，也是欧盟铝与铝制品的第二大进口来源国[10]，在汽车零部件、一般金属制成品方面也占欧盟进口市场的强势地位。若CBAM扩展至下游，中国相关行业的出口份额将受到明显压缩。但另一方面，如果中欧之间可就绿色电力交易机制及核算等方面达成一致和互认，则将显著减少中国相关产品的“隐含碳”，提高中国在全球市场的竞争力。

另一个值得注意的是欧盟对“反规避措施”中提出将考虑要求企业对产品的生产技术和成分构成等额外信息加以披露。即使当前中国钢铁和制造业的绿色低碳进程不断深化，产品的碳排放强度持续降低，但对信息安全方面的担忧仍可能使得部分行业企业因无法合规而放弃欧盟市场。

3.3 对部分国家采取双边互认机制和灵活性让步

欧盟在推动强硬气候贸易规则的同时，也保留了外交和贸易的缓冲，以避免与关键伙伴发生贸易争端或报复性措施。近期，欧盟先后与英国、美国和印度签署相关协议，通过门槛调整、承认/抵减机制、互认谈判等方式进行了贸易层面的政治让步，具体如下。

3.3.1英国：计划通过ETS链接，实现CBAM“战略性豁免”

2025年5月19日，在英国脱欧后的首次英欧峰会上，双方达成一项重要协议，包括同意将两国的碳排放交易体系（ETS）链接，并免除彼此在对方CBAM机制下的相关义务。该框架明确了CBAM豁免条款以及相互认可排放配额，优先纳入的行业包括发电、工业供热、制造业以及国内外航运和航空。

目前，理事会已授权欧委会与英国启动谈判，若谈判成功，根据该法规第 2(5) 条的规定，英国来源的商品将被豁免 CBAM 征收，因为该条款明确排除了与欧盟 ETS 已实现联通的国家[11]。

对于涉及英欧贸易的企业而言，该协议一旦落实将很大程度缓解其合规风险和成本。但目前该“ETS链接”协议能以多快速度、在多大范围内达成并实施，仍有待观察。

3.3.2美国：欧美贸易协议签署提供更多灵活性

2025年8月21日，欧盟和美国发布联合声明，宣布了名为《对等、公平和平衡贸易协议框架》的框架协议[12]。联合声明明确：欧盟承诺在实施CBAM时提供更多灵活选项，并在近期已确认的扩大豁免范围基础上为美国中小企业提供更多灵活性及便利措施。此外，欧盟还就《企业可持续报告指令》（CSRD）、《企业可持续尽职调查指令》（CSDDD）、《零毁林法案》（EUDR）等可持续立法，承诺将不会对美国贸易造成过度负担或负面影响。

目前相关协议条款暂无被写入CBAM正式条例的“对美豁免”，更多是政经层面的让步承诺，或将来通过次级规则提供灵活性，例如对美国产品在证据要求、默认值使用或申报便利上的宽松。这是以政治承诺替代直接法律豁免的典型做法。

3.3.3印度：欧盟-印度签署协议 提供碳价机制互认灵活性

2025年9月17日，欧盟公布了与印度最新签署的《欧盟-印度新战略议程》（New Strategic EU-India Agenda）[13]，旨在加强与印度的战略联系，强化供应链并推东双方在防务领域的合作。协议中明确提出：“欧盟在对印关系中愿意就CBAM的执行做出技术性灵活安排，允许对印度境内已实际支付的碳价予以抵扣”，并承诺提供MRV、基准指定等方面支持。

当前印度尚未建立统一的碳排放权交易体系，但已经即将启动印度碳排放交易体系（Carbon Credit Trading Scheme, CCTS）。该计划于2023年推出，计划将于2026年正式启动。2025年4月CCTS《纳管企业GEI草案》公布，将覆盖包括铝、钢铁、水泥、化肥等9和行业超过800家企业。

同美国一样，尽管目前尚未有相关的法律文本或标准出台，双方的战略协议和谈判中的政治性表述可能在实务中表体现为CBAM对印度企业在证明已缴碳价、文件要求、默认值适用等方面的操作性宽松。

四、中国的应对建议

4.1 推动碳市场扩容，逐步引入拍卖机制和“绝对总量”目标

面对当前CBAM及全球气候政策的波动和不确定性，建立完善碳定价机制是最有效的应对措施之一。我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场（即“全国碳市场”），但目前全国碳市场仍采用碳排放强度基准法分配配额，且配额为100%免费发放。因此，建议接下来从以下几个方面进行完善和深化：

一是逐步推动全国碳市场扩容，优先纳入受CBAM影响最大的行业。我国近年来已加速推进全国碳市场的扩容工作并取得初步成果：2025年3月，生态环境部正式印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，明确将钢铁、水泥、铝冶炼三大重点行业纳入全国碳市场，覆盖温室气体排放量新增约30亿吨二氧化碳当量，占全国总量的比例从45%跃升至60%以上[14]。根据方案，2024 年度将作为钢铁、水泥、铝冶炼行业首个管控年度，2025 年底前完成首次履约工作。

2025年8月国务院办公厅最新发布的《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称《意见》）已明确：到2027年，全国碳市场基本覆盖工业领域主要排放行业。具体行业尚未列出，预计化工、石化、造纸和国内航空业将在其中。

二是逐步收紧配额、减少免费配额比例，提升有效碳价。当前我国全国碳市场的配额采取全部免费分配的方式，因此形成的配额价格并不被欧盟CBAM法规认定为“有效碳价”，无法进行抵扣。因此，建议推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序提高配额有偿分配的比例。具体而言，可发布逐年（或三年滚动）的配额收紧百分比或减量目标；按行业公布免费配额基准即量化的递减目标路线图，并出台相关的缓冲/补贴措施。这将为市场与企业提供长期可预测性、引导企业减排投入。

三是逐步建立以配额总量控制为基础的碳交易体系。《意见》已明确将到2027年，将对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场。

全国碳市场由“排放强度约束”向“绝对排放总量约束”转型，不仅是应对CBAM等国际贸易的压力的需要，更是中国在当前气候战略框架下的自主选择与必然路径。在2025年9月24日联合国气候变化峰会上，中国宣布了最新的国家自主贡献目标：到2035年，中国全经济范围温室气体净排放量比峰值下降7%-10%。这是中国首次提出2030碳达峰后的具体、清晰的总量控制目标，将为全国碳市场向“以绝对排放总量为约束”的机制转型提供有力支持。

4.2 积极与欧盟开展磋商谈判，建立互认合作机制

英国、美国和印度与欧盟通过谈判和协议等方式获取了欧盟CBAM下的灵活性或“间接豁免”，这反映了欧盟在CBAM实施上具有灵活性和互认导向。中国与欧盟在气候变化等方面仍有较大的合作空间，作为欧盟的主要贸易伙伴，建议我国在不断完善和坚持标准自主的同时，以合作共赢的基本立场，积极与欧盟开展谈判和技术性磋商，推动与欧盟建立互认机制，包括绿色电力交易机制、电力和关键原材料排放因子、碳市场机制的互认，并建立中欧第三方认证机构的桥梁机制。

此外，鼓励龙头企业、行业协会和研究机构等积极参与欧盟的相关技术咨询、标准制定和意见反馈，以证据争取待遇、以参与影响规则。

注： [1]资料来源：欧盟委员会, “Commission simplifies rules on sustainability and EU investments, delivering over €6 billion in administrative relief” , 2025/02/26, https://finance.ec.europa.eu/publications /commission-simplifies-rules-sustainability-and-eu-investments-delivering-over-eu6-billion_en#description [2]资料来源：欧洲议会，”Carbon border adjustment mechanism (CBAM): Council and Parliament strike a deal on its simplification”, 2025/06/18, https://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2025/06/18/carbon-border-adjustment-mechanism-cbam-council-and-parliament-strike-a-deal-on-its-simplification/ [3]资料来源：欧洲议会，”CBAM: Parliament adopts simplifications to the EU carbon leakage instrument”, 2025/09/10, https://www.europarl.europa.eu/news/en/press-room/20250905IPR30181/cbam-parliament-adopts-simplifications-to-the-eu-carbon-leakage-instrument [4]资料来源：Argus,2025, ”CBAM to start with default values on 10 countries”, 2025/09/20, Argus Media, https://www.argusmedia.com/en/news-and-insights/latest-market-news/2733860-cbam-to-start-with-default-values-on-10-countries?utm_source=chatgpt.com [5]资料来源：Rebecca Gualandi, 2025, ”EU considering only allowing countries with an ETS to use real emissions data for CBAM reporting”, 2025/09/15, Carbon Pulse, https://carbon-pulse.com/434992/ [6]资料来源：国务院办公厅,2025,”中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见”, 2025/08/25,中国政府网, https://www.gov.cn/zhengce/202508/content-_7037717.htm [7]资料来源：于佳卉,钱立华,鲁政委，2025，“欧盟CBAM扩展与深化再提速”，兴业碳金融研究院，2025/07/07，https://app.cibresearch.com/tiptap_web/index.html#/shareUrl?id=edb4b4e53ae-066e19b1ac8895031ffec&from=app&appVersion=5.4.1 [8]资料来源：Ren, L.; Wang, J.; Zhang, L.; Hu, X.; Ning, Y.; Cong, J.; Li, Y.; Zhang, W.; Xu, T.; Shi, X. ‘Quantitative Assessment of the Carbon Border Adjustment Mechanism: Impacts on China–EU Trade and Provincial-Level Vulnerabilities’. Sustainability 2025, 17, 1699. https://doi.org/10.3390/su17041699 [9]资料来源：Hasanbeigi, A. with Springer, C., Chobthiangtham, P., 2025. ‘The Impactof the EU CBAM on Global Steel Trade - Implications for U.S. Tariffs. Global Efficiency Intelligence’. United States [10]资料来源：EUROSTAT, ‘EU recorded a trade deficit of €11.1 billion in aluminium’,2025/03/06, https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/w/ddn-20250326-1 [11]资料来源：Valerio Giovannini & Thomas Delille, 2025, “EU's carbon cost rules are changing: how companies can prepare for CBAM”, Reuters, https://www.reuters.com/legal/transactional/eus-carbon-cost-rules-are-changing-how-companies-can-prepare-cbam--pracin-2025-09-05/ [12]资料来源：European Commission, 2025, “Joint Statement on a United States-European Union framework on an agreement on reciprocal, fair and balanced trade”, Brussels, https://policy.trade.ec.europa.eu/news/joint-statement-united-states-european-union-framework-agreement-reciprocal-fair-and-balanced-trade-2025-08-21_en/ [13]资料来源：European Commission, 2025, “Joint Communication to the European Parliament and the Council on a New Strategic EU-India Agenda” Brussels, 17.9.2025, https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/2025/documents/JOIN_2025_50_1_EN_ACT_part1_v9.pdf [14]资料来源：生态环境部，2025，“全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案”，2025/03/21, https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202503/W020250326367625819894.pdf