权力任性？河南平顶山，一公司2021年受黄道镇招商吸引，垫资740余万元征137.62亩地建固废项目，镇政签约前已知含基本农田仍签合同，2025年4月郏县法院判合同无效、镇政府15日内退款，镇政府上诉后发回重审近1年未还钱，陈镇长称：没钱，自己找第三方接盘！

（案例来源：大风新闻）

2021年夏天，平顶山中釉环境治理有限公司的负责人孙文，正盯着固体废物综合处置中心这块刚冒头的蓝海生意。

公司在全国十几个省份都有环保布局，唯独中原这块老庄村原大兴煤业院内的工矿废弃地让他觉得顺手，矿场旧址、资源再利用、乡镇招商口号喊得响。

黄道镇政府给出的条件写得很漂亮：项目选址老庄村原大兴煤业院内，面积9137.6202亩，征地补偿包干单价53785元/亩，总价款7401902元由企业先期垫付进镇三资中心专户。

镇政府负责发补偿、协调招拍挂，企业交完出让金6个月内返还垫款；拿不到国有建设用地使用权证，企业有权解除合同退全款。

孙文没注意到的是，早在2021年8月，也就是合同落笔前2个月，自然资源局已给黄道镇政府回过一份查询函复函：能用的满打满算70多亩，合同约定的137亩根本凑不出来。

2021年10月22日，黄道镇与中釉签下《土地征收合作合同》，合同第5条约定，生效15个工作日内全额汇征地款到指定专户。

2021年11月到2022年1月，公司分6笔把7401902元打进“黄道镇三资中心”账户，附言清一色“土地征收合作补偿款”。

钱到账后，企业一边等镇里发完村民补偿款走招拍挂，一边做环评、备方案，可证一直下不来，不是镇里不推，是那块地本来就拿不出净地指标。

拖到2023年10月，市场风口已经掉头，固废处置的环评批复也快踩满3年有效期，孙文正式发函：项目落不了地，按合同退740万。但镇政府没退。

两边拉锯到2024年9月，中釉直接向法院起诉，请求解除土地征收合作合同、镇政府返还7401902元本息。

一审法院认为，土地管理法实施条例第18条、第24条规定，土地征收主体只能是县级以上政府，乡镇政府没这个权；案涉地夹着耕地和基本农田，农用地转用得国务院或省府批，不能由甲乙双方私相授受定招拍挂；国有用地出让除法定协议方式外必须招拍挂，政府和企业关起门来约定“交钱返款、拿证退垫资”违反强制性规定。

2025年4月15日，一审判决：合同无效的，自始无效不存在解除问题；黄道镇政府于判决生效后15日内返还已支付7401902元。

黄道镇政府不服上诉，2025年8月，二审法院以事实需进一步查清为由裁定撤销原判，发回重审，这一发回，到2026年8月记者陪企业上门时，差1个月满1年，案子还在调查中，钱一分没动。

2026年8月3日，记者带着孙文坐进镇政府办公室，陈镇长开口就是两句实在话：政府每笔钱必须有出处，没法律定性给不了，现在确实也没钱。你们自己找第三方接盘，政府不便于主动对接投资方。

孙文顶回去：县自然资源局复函你们早就拿着，基本农田、域外地、限制建设区心里有数还签137亩，现在说不认为地给不了，基本农田有条件能弄，前后四套说法。

陈镇长绕回原句：乡镇也冤，前期配合投入了义务，钱大部分发村民了。可一审时政府说发了补偿款却拿不出凭证，企业手里只核到至少380余万走向可查。

孙文又跑去郏县营商环境和社会信用建设中心，工作人员照着《河南省营商环境投诉举报案件调查处理办法》摇头：进了审判程序，营商口不收。

全国15省投项目都没卡过，单在郏县黄道镇，740万躺账上荒草比项目长得高，现金流快断，他问出最后一句：判赢了，钱落不到兜里，还能去哪讲理？

此事从法律上怎么看？

1.乡镇政府无权征收土地，明知规划缺陷仍签包干合同，属于超越职权且违反效力性强制规定，合同无效后依据 民法典第157条应当全额返还因该合同取得的财产。

土地征收是县级以上政府专属职权，农用地转用、招拍挂确定使用者是法定公开程序，黄道镇作为乡镇一级既非征地主体也非出让主体，却以土地征收合作合同把“企业垫资—政府发补偿—协调挂牌—交出让金返垫款”闭环写进条款，实质上把行政审批变成双方民事合意，触碰的是土地管理法体系里的效力性红线而非管理性细枝末节。

合同无效后不是谁都有错各打五十大板的公平分担，而是取得财产的一方负有返还之债；政府收了7401902元进三资账户，该笔金钱之债不会因“我发给村民了”自动消灭，政府可另行向村民追偿或走财政结算，但不能把自身支出混乱作为对抗企业的抗辩。

2.一审败诉后上诉、发回重审、以无法律定性拒付，不构成中止返还义务的正当理由，机关单位以财政没出处拖欠民企垫资属于政务失信。

上诉和发回重审改变的是原判执行力，不改变合同无效应返还这一法律结论的盖然性，更不赋予政府单方冻结资金的权力；陈镇长所谓没法律定性给不了是把生效一审裁判当作空气。

钱进的是镇政府三资专户，不是不可追索的财政专款专用封签，依照民营经济促进法和最高法涉“新官不理旧账”判例精神，机关单位不得以换届、预算未列、等待重审结果为由长期无偿占用民企资金。

3.企业防坑的硬边界：乡镇出具的“代征代返”书面承诺，付款前必须拿到县级自然资源部门公对公的地块现状复函，否则垫资即赌命。

本案若孙文在2021年8月前调出那份复函，137亩变70亩的窟窿当场就能看见，根本不会把六笔款打出去。

碰到“先垫征地款、以后招拍挂抵出让金”的乡镇招商模板，先问三件事：签字机关是不是县级以上、地块是不是全域允许建设区、农用地转用指标有没有省部批复文号。

缺一条就按无效合同风险定价，钱绝不经“三资中心”混账走，要走县财政征地专户并写附言“依X号预存征地补偿金”。

合同里“拿不到证全退+利息”的条款留着有用，但别指望靠它跑赢乡镇的拖延术——判决落地后直接申请执行、同步走纪委监委和营商督察，才是把垫资捞回来的现实路径。

对此，你怎么看？