原标题：“横琴方案”助力澳门发展 专家认为“双体系”先行先试为最大亮点

经济观察网 记者 老盈盈随着《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》（以下简称《方案》）的公布，合作区在税收、产业、体制、区域融合、金融等方面做出的众多探索和布局也同时揭开面纱。

《方案》亮点多多，比如“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”，“货物‘一线’放开、‘二线’管住”，“发展多元新产业：科技研发和高端制造产业、中医药、文旅会展商贸产业、现代金融产业”等等。

“实际上这个方案最大的亮点就是它创造了一个深度合作的双体系并行的特区中的特区，过去针对此曾经提过很多次，但一直都没有实施，这一次是真的实行了。”香港中文大学（深圳）政策与实践研究所所长肖耿对经济观察网记者表示。

双体系并行：“特区中的特区”

《方案》中 的“健全粤澳共商共建共管共享的新体制”提及粤澳双方联合组建合作区管理委员会，在职权范围内统筹决定合作区的重大规划、重大政策、重大项目和重要人事任免；此外组建合作区开发执行机构，合作区管理委员会下设执行委员会，执行委员会主要负责人由澳门特别行政区政府委派，广东省和珠海市派人参加；合作区上升为广东省管理等。

“双体系并行的概念是比较容易理解的，在过程当中最重要的是两种体制是否能够衔接。这里面有一个比较重要的技术问题，相当于针对特别的人群和机构，会采取一些特殊的管理方法来确保这两种体系并行，例如《方案》中提到的探索构建电子围网系统，负面清单模式简化管理等等。”肖耿说。

《方案》中还提到，立足横琴土地开发现状，合作区未来新出让建设用地，应直接服务于支持澳门经济适度多元发展。在肖耿看来，这相当于扩大了澳门的物理空间，并给澳门注入了新的产业，让它实现更多元化发展。 澳门土地空间不足，是制约其长远发展的重要因素。数据显示，澳门陆地面积仅有32.9平方公里，2020年底总人口为68.32万人；此外，产业结构单一，澳门以娱乐博彩业等为支柱产业，其它产业占比微乎其微，经济容易受到疫情等意外事件冲击。2020年澳门博彩毛收入累计604.41亿澳门元，较2019年下跌79.3%。

不过，澳门是典型的外向型经济，其优势在于税率较低，且无外汇管制，体制灵活且在多个领域与国际接轨，经济也相对发达。疫情之前的2019年，澳门的GDP总量为591.24亿美元（约4126.86亿元），人均GDP9.25万美元（约64.57万元）持续高居全球第二，仅次于卢森堡。

珠海作为经济特区，有着土地和产业优势。珠海城市面积超过1700平方公里，常住人口244万人，数倍于澳门。数据显示，2020年，珠海GDP为3481亿元，人均GDP超过15万元，如今的珠海也并非单纯的旅游城市，在高新制造业、会展业等方面不断发展，拥有格力电器、华发股份和纳思达等3家中国500强企业。

2009年8月14日，国务院正式批复了《横琴总体发展规划》，将横琴岛纳入珠海范围，横琴全岛面积106.46平方公里，是澳门面积的3倍多。2015年3月24日，中共中央政治局审议通过广东自由贸易试验区总体方案，横琴被纳入广东自贸区范围。横琴新区启动开发近十年来，地区生产总值从2.85亿元人民币增长到183.6亿元人民币，年均增长68.32%。

探索跨境资本自由流入流出

针对金融支持政策，《方案》提到关键的三条：一是探索跨境资本自由流入流出；二是推进资本项目可兑换；三是非金融企业外债项下完全可兑换。

中山大学岭南学院经济学系教授、港澳珠三角研究中心副主任林江对经济观察网记者表示，由于横琴所对接的澳门是我国对接葡语国家的窗口，也是中国-葡语系国家金融服务的平台，说明横琴需要解决相关葡语系国家在与我国开展经贸、投资合作所需的货币兑换等问题，横琴合作区以此为契机，探索跨境资本自由流入流出和推进资本项目可兑换就成为迫在眉睫的课题了。

《方案》中提到，在跨境融资领域，探索建立新的外债管理体制，完善企业发行外债备案登记制管理，稳步扩大跨境资产转让范围，提升外债资金汇兑便利化水平。

“事实上，随着一带一路国际倡议的稳步推进，我国无论是与东盟国家还是与中亚国家、中东欧国家的合作，在经济、贸易、投资领域始终存在着对债权债务关系的稳妥处理等问题，特别是随着粤港澳大湾区在一带一路的拓展上的重要性不断提升，湾区内的民营企业参与一带一路的积极性将与日俱增”，林江说。

他认为，“如此一来，外债管理就不再局限与主权国家之间的债券债务往来关系了，而是扩展至民间企业的投资、银行抵押融资、甚至是发行民间企业债券、发行基金等金融工具，横琴合作区作为我国开放度最高的粤港澳大湾区的组成部分，也是政府与民间企业以一带一路作为基础开展金融合作的重要试验田，由横琴合作区探索建立新型外债管理体制似乎是水到渠成的事情。”

其它现代金融产业如在横琴合作区开展跨境机动车保险、跨境商业医疗保险、信用证保险等业务也有落地的可能。事实上，随着粤澳两地的经济往来，人员交往越来越频繁，市场对于跨境机动车保险、跨境商业医疗保险等服务将与日俱增，横琴有现实的基础满足相关的市场需要。

对于相关的探索，林江也坦承的确有一些难以落地的难点。

首先相对而言，澳门的金融业并不发达，因此也缺乏必要的金融人才；至于珠海，由于其也并非区域金融中心，也缺乏金融人才，从而使得横琴合作区的金融人才比较短缺；其次，金融是一个强调诚信为本的行业，目前横琴深度合作区尚处于基础设施建设为主的阶段，要建设横琴作为一个诚信社会支撑横琴的金融改革和创新还尚待时日；再次，横琴合作区要在相关的金融创新领域取得进展和成功，离不开来自香港和深圳的支持。目前香港与深圳正在积极合作建设前海合作区，而且金融创新也是前海合作区的重要内涵，横琴合作区如何与前海合作区错位发展，同时积极吸引香港的金融人才和资源往横琴合作区集聚，将成为一大挑战。