本文来源：时代周报 作者：曾思怡

当城镇化进入下半场，都市圈以及城市群，需要发挥何种作用？

长三角是很好的观察对象。作为我国经济体量最大的城市群，长三角位列世界六大城市群之一，且被定位为中国参与全球合作和竞争的引领者。

“十四五”规划收官之年，全国各地进入“十五五”规划筹备期，长三角的目标指向都市圈同城化。

上海 图源：图虫创意

10月上旬，推动长三角都市圈同城化发展研讨会在沪举办，聚焦上述都市圈发展机遇和挑战，提出应对方案，并发布《建立健全都市圈同城化发展体制机制提升长三角城市群一体化发展水平行动方案》（以下简称《方案》）进行落实。

《方案》提出，聚焦重点区域和重点领域同向发力、制度建设牵引等，推进跨区域协调发展、基础设施互联互通、科技产业创新协同、市场环境优化、高水平开放合作、生态环境共保联治、民生服务便利共享。

自2019年长三角一体化上升为国家战略，过去数年相关纲领性文件、专项规划和行动计划等密集推出，近期《方案》的差异点和重点是什么？

另外，在系列长三角一体化文件中，这是首份在名称中同时出现“都市圈同城化”“长三角一体化”两个概念的文件，如何理解二者关系？背后有何深意？

都市圈与同城化

研讨会上，上海市发展改革研究院院长张忠伟指出，从全球看，世界级城市群呈现出明显的“中心城市-都市圈-城市群”的结构特征。

都市圈是城市群的核心区域，决定了城市群的核心规模和能级。 “推动长三角都市圈建设成为引领区域增长、参与全球竞合的重要空间单元，更好支撑长三角世界级城市群建设。”

这可以理解为，大面积、跨越不同层级行政区域的协同发展，难以一蹴而就。因此，将都市圈同城化是长三角一体化的重要支撑。

至于如何理解都市圈同城化，就要先理解“城”。

我国“城市”的地理范畴比国际上的都大。上海金融与法律研究院院长傅蔚冈长期研究城市化。他对时代周报记者指出，中国的城市是一个行政区划的概念，城市包括行政区划里的建成区和农村、农田、山林；国外对的“城市”的理解更多是一种存在状态，类似于中国的“建成区”，不包括农田等。

南京城市风格 图源：图虫创意

基于此，外国一些著名城市其占地面积可能只是中国的一个区、一个县。比如纽约占地约900平方公里，而上海占地超过6000平方公里。

对应的，外国的都市圈，从占地面积上相当于中国的一个大城市；外国的城市群，就相当于中国的都市圈。

在这个基础上，以外国城市群的资源要素协同程度去对标中国城市群，其实并不恰当。

从经济活动的客观规律看。中国城市规划设计研究院副院长郑德高提到，根据产业组织的规律：创新链的集聚范围应该在5公里左右、产业链在50公里范围内集聚、供应链则可辐射到120公里，对应城市创新片区（区域功能性节点）、都市圈以及城市群等不同空间层次的发展，并以此推动产业链、供应链、创新链融合。

而傅蔚冈提到，伴随着轨道交通的发展，城市通勤半径的合理极限约为50公里。

在他看来，上述通勤半径和产业聚集范围，更多对应的是我国都市圈占地面积。这也是近期文件比较强调以都市圈同城化推进长三角一体化的原因之一。

堵点与应对

当前长三角城市群拥有上海大都市圈、南京都市圈、苏锡常都市圈、杭州都市圈、宁波都市圈和合肥都市圈6个都市圈，这些都市圈整体实力均处全国上游。

具体来看，这6个都市圈包括上海、苏州、杭州、南京、宁波、无锡、合肥、南通和常州9个万亿GDP城市，占据全国三分之一。

另外，同济大学建筑与城市规划学院等发布的《2024年中国都市圈综合竞争力报告》，将全国40个都市圈综合竞争力进行排序，长三角6个都市圈处于全国12强范畴，其中上海大都市圈居全国首位。

不过，实力强劲的同时，长三角一体化和其内部都市圈同城化也不乏堵点。

研讨会上指出，长三角在都市圈建设上，和国际对标、与战略目标相比，还面临四方面挑战，包括有规模体量但辐射带动有待加强，有空间形态但功能网络有待加强，有规划指引但传导体系有待加强，有机制框架但协同推进有待加强。

北京社科院副研究员王鹏告诉时代周报记者，就上述挑战，近期发布的《方案》具备战略定位升级、实施路径细化、制度创新深化等特点。比如从区域规划转向国家战略行动方案，聚焦都市圈同城化，强化空间、功能、治理的深度融合。

进一步观其堵点和应对之策。

华东师范大学城市发展研究院院长曾刚对时代周报记者举例，长三角一体化上升为国家战略已有7年，成为我国区域协同发展成效最显著的地区之一，要素资源流动更加畅通，不过在高端要素、高端市场方面依旧存在一定制约。

具体来看，人才是科创的第一动力，近年为畅通人才自由流动、高效配置，长三角陆续推进公积金异地还贷、职业资格互认、高级职称跨省域联合评审和共同认定等举措。

不过在具体实践上仍有跨城差异。

比如人才补贴，当年轻人换城市就业时，需要考虑原来享有的政府人才补贴变动，增加其流动成本；再如医疗保障方面，在上海就业、苏州安家的年轻人，因为纳税地是上海，其在苏州看病只能享受异地医保、报销比例相对较低。

傅蔚冈也表示，都市圈建设已有多年，但都市圈内部交通联通障碍犹存。比如一些中心城市，或为缓解拥堵，对外地车辆执行较严格的限行政策；另一边，高铁作为城市之间快速联通的公共交通，又存在站点选址距人流密集区较远，增加都市圈内部跨城出行成本，成为都市圈同城化的堵点。

图源：图虫创意

曾刚表示，整体来看，这次《方案》进一步明确现阶段交通联通、产业发展、市场环境、对外开放、公共服务等领域的重点、堵点，提出针对性解决方案。而且，《方案》特别提出要以三年为一个行动周期，列出任务清单、谁来执行、怎么检查等，进一步保障任务按期按量落实到位。

比如上面提到的优质医疗资源共享问题。《方案》提出扩大异地就医定点医院数量，提高有需求人群的便利性；同时推进开放医生多点执业，利好小城市获取优质医疗资源。

为什么是长三角？

回看长三角一体化的脉络。

2019年，长三角一体化上升为国家战略。曾刚指出，彼时长三角一体化战略实施的一大背景，即是更多承担我国科技和产业创新的重任。

我国城市群依据各自优势、服务国家战略需求，在发展过程中各有侧重，如京津冀侧重探索推进共同富裕、粤港澳侧重（大）陆港澳深度融合、长三角侧重关键技术突破、成渝双城经济圈侧重产业备份、长江中游城市群侧重绿色发展示范等。

他提到，现阶段我国高质量发展的关键在于科技和产业创新，长三角产学研配置条件好，相较京津冀擅长基础研究、粤港澳擅长成果转化，长三角在技术研究条件和科研成果转化效益两个方面都颇为强劲，更大程度承担我国关键技术突破的重任。

“也因此需要推动长三角一体化，畅通创新要素的跨区域流动和高效配置，助力长三角发挥作为我国科技和产业创新的战略核心区的重要功能。”

另外，2022年，建设全国统一大市场被写入政府工作报告，上升为国家战略。

而长三角一体化进程中，一大关键点是通过基础设施建设、体制机制创新等，促进各种资源的自由流动、合理配置，于全国而言也提供了建设统一大市场的先进经验和参考。

面向国际。2019年发布的长三角一体化总规划中提到，“提升长三角在世界经济格局中的能级和水平，引领我国参与全球合作和竞争”。换言之，长三角是我国参与国际合作与竞争的引领者。

从2024年长三角地区经济规模来看，其在全球城市群中保持第二，在全球经济格局中的战略地位日益凸显。

曾刚进一步表示，长三角要引领中国去参与全球合作和竞争，其关键点不在经济规模，而是产业综合发展能力，尤其是科技和产业创新能力。

“面向未来，长三角以及作为长三角领头羊的上海，区别于其他国家城市群的发展优势在于，其拥有国内国外两个市场，而其他5个世界级城市群面向其国内并没有如此大的市场；同时根据我国的制度优势，长三角承担着关键技术突破的重任，也自然被赋予更多高端资源。”

不过曾刚也指出，我国参与国际贸易合作交流的网络和深度有待进一步拓展，现阶段高端人才供应上有待突破，以及国际品牌影响力有待进一步提升。

面向未来，王鹏认为，要持续提高城市群能级，引领我国参与全球合作和竞争，长三角的关键抓手在于关键技术攻关、产业链高级化、制度型开放和绿色低碳转型，“比如在制度型开放层面，对接国际高标准规则，深化自贸试验区改革，打造亚太门户与全球资源配置枢纽”。