原标题：有可能发特别国债吗

年内发行特别国债的必要性上升，有助于更好控疫情、稳增长。

熊园/文

受疫情影响，3月工业增加值同比由12.8%大幅下降至5.0%、社会消费品零售总额增速同样由6.7%大幅下降至-3.5%；据我们测算，疫情将拖累4月消费约7%，若5月底疫情基本受控，将拖累二季度GDP约2%，合计拖累全年GDP 0.7%。

对应到财政端，3月一般财政收入由1-2月的10.5%下降至3.4%，尤其是税收收入下滑明显，其中：3月个人所得税增速从1-2月的46.8%大降至-51.3%，增值税增速、消费税增速均下滑了10个百分点；此外，3月土地财政收入同比-22.8%，一季度累计下滑-27.4%。

3月卫生健康相关支出增速由1-2月的4%抬升至9%，社保相关支出增速由1-2月的4.8%抬升至10.4%，近几年看这两项支出都是环比下降，指向的是建设方舱医院、核酸检测、失业险等防疫相关的支出明显增加。此外，常态化核酸检测如果全国范围内推广，也将进一步加大财政支出压力。

近期市场对年内发行特别国债的预期升温。机制上看，相比一般国债，特别国债有三大不同：

从资金用途看，一般国债主要用于弥补财政赤字、补充财政资金；特别国债主要用于特定目的、服务特定政策，比如2020年抗疫、1998年补充四大银行资本金等。

从管理方式看，一般国债计入财政赤字，发行后纳入一般公共预算进行管理和使用；特别国债不计入财政赤字，发行后统一纳入中央政府性基金预算进行管理和使用。

从发行流程看，一般国债需纳入当年财政收支预算草案，并提交“两会”审议，通过后由财政部安排发行；特别国债由国务院向人大常委会提交议案进行审议，通过后由财政部安排发行，发行时间不局限于“两会”期间、总体上相对灵活。

历史上看，共发行过四次特别国债：

1998年特别国债。主因四大行资本充足率不满足《巴塞尔协议》要求，亟须补充资本金、提高银行体系的风险应对能力。1998年2月，人大常委会通过《国务院关于提请审议财政部发行特别国债补充国有独资商业银行资本金的议案》；3月，央行降准向四大行释放资金约2400亿元；8月，财政部向四大行定向发行2700亿元特别国债，所筹资金全部用于补充四大行资本金。

2007年特别国债。主因当时出口大幅创汇，需解决国内市场流动性过剩问题，并成立中投公司有效管理外汇储备。2007年6月，人大常委会通过《国务院关于提请审议财政部发行特别国债购买外汇及调整2007年末国债余额限额的议案》；8月，财政部采取公开和定向两种方式开始发行特别国债，分为8期，共募资1.55万亿元。其中，1.35万亿元由央行借道农业银行认购，0.2万亿元由银行、保险、个人认购。募集资金用于向央行购买现汇及汇金公司股权，用作中投公司的资本金。

2017年续发特别国债。主要是针对2007年到期的特别国债进行续发。2017年8-11月，分四次续发特别国债，规模为6964亿元；在方式上，财政部向有关商业银行定向滚动发行，同日央行通过公开市场操作，从有关商业银行全部买断。

2020年抗疫特别国债。主要是应对新冠肺炎疫情的影响，属于“特殊时期的特殊举措”；2020年5月“两会”审议通过草案；6月起，财政部开始公开发行抗疫特别国债，分为四期，共募资1万亿元。本次特别国债为市场化公开招标，资金主要来源为个人和机构。募集资金通过特殊的转移支付机制，直达市县基层、直接惠企利民，主要用于疫情特殊时期的保就业、保基本民生、保市场主体。

综合看，年内发行特别国债的必要性上升、操作上也完全可行，可作为4月29日政治局会议所提“增量工具”的可选政策，应有助于更好控疫情、稳增长。

（作者为国盛证券首席经济学家）