美伊冲突具有特有的历史渊源，美国对伊朗的制裁，是理解美伊关系乃至中东政治格局的一条线索。1979年伊朗伊斯兰革命后，美伊关系恶化，美国即开始了对伊朗四十多年的制裁，制裁领域从经济扩展到政治和军事。其中，有关伊朗核问题的交锋更是相当重要的话题。2015年7月，伊朗核问题协议签署，旨在通过限制伊朗核活动换取国际制裁的解除。不过，2018年，时任美国总统特朗普即宣布单方面退出伊核协议并重启对伊制裁。在今年的军事行动前，特朗普政府也曾要求伊朗在未来任何核协议中接受协议“无限期有效”，不得设定到期条款。

以核问题为例，理解制裁与解除制裁的斗争，是从历史层面把握美伊关系演变的核心之一。以下内容经出版社授权摘编自《美国制裁伊朗问题研究》，有删改。

《美国制裁伊朗问题研究》

作者：蒋真

版本：社会科学文献出版社

2025年5月

美国重返伊核协议谈判的开启

拜登上台后，美国重返伊核协议的问题一直是美国国内争论的焦点，国内高层也释放出不同的信号。2021年1月27日，美国国务卿布林肯指出，美国将在伊朗完全履行其义务的前提下重返核协议。29日，美国总统安全事务助理沙利文提出了“放核于盒”的概念，认为当前应当先考虑将伊朗核计划收入“盒中”，限制伊朗的核计划，暂时不要预设其他前提。2月2日，美国国务院发言人普莱斯指出，美国在与国会和地区盟国沟通前不会轻易解除对伊朗的制裁，与此同时主张将伊朗核问题作为一个多方对话平台，在此基础上达成涵盖内容更广的协议。3月初，美国常驻联合国代表格林菲尔德表示，如果伊朗遵守核协议，美国愿意重返该协议。美国国内保守主义力量，尤其是共和党和亲犹太势力反对取消对伊制裁，并希望达成一项更加严格的伊核协议。据《耶路撒冷邮报》报道，拜登任期内的共和党议员已提出8项决议，阻止美国政府重返伊核协议。2021年5月10日，50多位民主党全国委员会领导人致信拜登，敦促总统解除对伊朗的恶意制裁，重新加入伊核协议。美国伊朗问题特使罗伯特·马利（Robert Malley）曾担任《联合全面行动计划》的美国首席谈判代表，他表示如果伊朗准备扭转其核措施，华盛顿必须解除那些与伊核协议不符的制裁。

2018年5月美国宣布恢复对伊朗制裁后，伊朗国内经济环境恶化，里亚尔汇率断崖式下跌，国内资本大量流出，通货膨胀和失业严重，民众对政府表现失望，游行示威活动不断。6月12日，伊朗议长拉里贾尼表示，美国的行为已经影响外资进入伊朗，伊朗正着手采取措施吸引外资。为防止货币外流，保护国内生产商，6月伊朗下令禁止进口20大类1339种商品，其中包括机器器具、电气设备、纺织原料及纺织制品、车辆、航空器、船舶及有关运输设备、塑料及其制品等。由于美国开始恢复对伊朗的全面制裁，伊朗政府发展抵抗型经济，限制进口，伊朗民众购买商品的范围缩小，购买能力也不断下降。由于汇率暴跌，无论是从欧洲进口的汽车家电还是从中国进口的义乌小商品，商家不断调价，价格一涨再涨。很多伊朗本土商品价格也跟着疯涨，矿泉水、牛羊肉、鸡蛋等价格都有不同程度的上调，伊朗民众怨声载道，甚至发生了骚乱。因此，对于核问题，伊朗一开始主张伊核协议不容谈判，但11月5日伊朗外长扎里夫表示，伊朗愿意有条件与美国开启新的核谈判。

2021年2月，欧盟提议举行伊核协议参与方非正式会谈，美国称将接受欧盟的邀请。20日，国际原子能机构总干事格罗西在德黑兰与伊朗外长扎里夫、伊朗原子能组织主席萨利希举行会谈，最终达成了一个最长3个月的临时协议。格罗西称，这是一个“临时技术性谅解”，是切实可行的，外界称这为谈判解决伊朗核问题提供了3个月的窗口期。2月17日，扎里夫表示，根据《反制裁战略法》，如果相关方在规定时间内仍不履行核协议的义务，尤其是美国不取消前总统特朗普2018年以来实施的制裁，伊朗从2月23日起将停止执行核协议下有关透明度的自愿措施。

2021年4月6日，有关伊核协议的多边会谈在维也纳举行，但美国和伊朗未就关键性分歧达成一致。美国取消制裁和伊朗重新履行伊核协议的先后顺序问题成为谈判的关键。伊朗政府多次表明，美国必须首先取消全部制裁，在核实制裁确实被取消后，伊朗将会重新履行伊核协议。而美国则表示只有伊朗重新履行伊核协议，美国才会取消对伊制裁。

哈梅内伊。 图/IC photo

对于美国重返伊核协议的谈判，阻力一方面在于美国提出了新的条件，另一方面是伊朗如何重新履行伊核协议的问题。伊朗从2019年5月起逐步突破了伊核协议条款的约束，在已安装的离心机数量、浓缩铀库存、铀浓缩丰度等方面超过了伊核协议规定的限制。与此同时，伊朗还安装了更先进的离心机，这些新型离心机可以使伊朗更快生产浓缩铀。而美国重返伊核协议的谈判须确定伊朗是否重新遵守伊核协议的规定。美国重返伊核协议还有一个重要阻力，是以色列和犹太院外组织的极力反对。对于美国有可能重新返回伊核协议，以色列积极开展外交斡旋，压缩伊朗谈判空间，联合地区反伊势力抗衡伊朗。以色列总统鲁温·瑞夫林（Reuven Rivlin）在国防军总参谋长阿维夫·科查维（Aviv Kochavi）的陪同下于2021年3月16日至18日访问了德国、奥地利和法国，讨论了伊朗的核威胁以及地区安全威胁等问题，致力于阻碍美国重返伊核协议的谈判。以色列情报机构摩萨德负责人于2021年5月6日访问巴林，会见了巴林国家情报和战略安全主管，与巴林就最突出的安全议题、地区发展和共同关心的问题进行商讨。

此外，以色列利用犹太游说集团通过国会议员向拜登政府施压，为美国重返伊核协议制造障碍。2020年10月30日，美国民主党众议员乔什·戈特海默（Josh Gottheimer）与共和党众议员布莱恩·马斯特（Brian Mast）向美国国会提出一项法案，要求美国国防部考虑向以色列出售掩体炸弹来提升以色列的军事实力。2021年3月9日，由140名国会议员组成的两党小组致信国务卿布林肯，表示如果拜登政府计划达成一项遏制伊朗核项目的新协议，那么美国应该在该协议中和其他方面推动形成更强有力的制裁。4月7日，4名共和党参议员致信拜登总统，敦促他不要重新加入2015年《联合全面行动计划》，他们认为这一协议存在重大缺陷。而且共和党的一些参议员正在积极推动立法，确保总统达成的任何新协议都采取条约的形式，这样就需要国会批准，目的在于阻止拜登政府重新加入伊核协议。

与此同时，以色列和伊朗的场外博弈也持续加码。美国退出伊核协议后，以色列迅速对伊朗在叙利亚的武器储存设施、后勤基地和伊斯兰革命卫队的情报中心进行轰炸。以色列针对伊朗核设施和核科学家实施打击，限制伊朗发展核武器的能力。2021年4月11日，伊朗纳坦兹核设施发生断电故障，伊朗怀疑是以色列所为。在此之前也发生过多起针对伊朗纳坦兹核设施的攻击，如2010年的“震网”蠕虫病毒侵入纳坦兹核设施离心机的工业软件以及2020年7月2日纳坦兹核设施发生的爆炸事故，伊朗认为其幕后黑手多为以色列。2020年11月27日，伊朗首席核科学家莫森·法赫里扎德被袭击身亡，也被怀疑是以色列所为。

制裁与美伊关系的再塑造

制裁越来越成为美国在伊朗关系变化的风向标。美伊关系缓和时，美国对伊朗的制裁就会放松，甚至解除部分制裁，两国关系恶化时，制裁政策会进一步收紧。虽然两国在国际社会的共同努力下于2015年达成了解决伊朗核问题的《联合全面行动计划》，但核问题本身并不仅仅是美国和伊朗在核不扩散问题上的冲突，在核问题上的制裁与取消制裁虽然在技术上可行，但不能从根本上解决两国在核问题上的冲突。因为仅从技术上解决伊朗核问题并不能在美国和伊朗之间建立真正的互信。例如蓬佩奥在2018年新的核谈判中提出12项要求，将伊朗地区影响力与核问题进行捆绑谈判。在12项要求中，5项与伊朗地区影响力有关，如伊朗应停止支持黎巴嫩真主党、解除伊拉克什叶派武装、停止支持也门胡塞武装、不再庇护阿富汗塔利班以及从叙利亚撤军等。因为美国认为对伊朗解除制裁获得的资金有可能被其用来支持中东“恐怖组织”，这也是美国国内反对伊核协议的主要原因。

随着美国对伊朗的制裁恢复，两国外交针锋相对。伊朗政府采取了去美元化政策，将美元从外汇兑换网站的名单中删除，停止公布美元汇率，与此同时选择欧元、人民币和阿联酋迪拉姆作为三种主要兑换货币。2019年2月13～14日，中东问题部长级会议在波兰华沙举行，以美国、以色列、海湾阿拉伯国家为核心的反伊朗国际联盟正式组建。对此，伊朗最高领袖哈梅内伊称：“反伊朗国际联盟在波兰峰会上重申遏制伊朗导弹计划的必要性，现在伊朗也应讨论在叙利亚问题上和对以色列动用导弹的可能性。”22～24日，伊朗在霍尔木兹海峡举行了代号“守卫-97”的例行年度军事演习，期间伊朗试射多种类型的导弹，并首次成功发射潜射导弹，其目的在于回应美国退出伊核协议后于2018年8月6日和11月4日的两次制裁。从2019年5月开始，伊朗逐步中止履行《联合全面行动计划》的部分条款，7月宣布将提高浓缩铀的丰度，反制美国“极限施压”，但承诺所采取措施“可逆”。2019年7月1日，伊朗浓缩铀突破存量300千克的限制，8日突破浓缩铀丰度的上限3.67%。9月6日，伊朗政府宣布不再遵守伊核协议关于离心机的限制。11月5日，伊朗启动了福尔多的离心机。2020年1月，伊朗宣布不再受伊核协议的约束。

电影《逃离德黑兰》剧照。

2020年5月27日，美国国务卿蓬佩奥发布了《使世界免受伊朗核计划伤害》的声明，声称将结束对伊朗核项目的制裁豁免，这些项目主要是阿拉克重水反应堆改造、德黑兰研究堆所需浓缩铀供应，以及伊朗研究堆乏燃料和废料转运至境外。这些制裁豁免在三个月过渡期后终止。伊朗浓缩铀领域的两名科研人员被列入美国的制裁名单。这一举措受到国际社会的批评，认为美国公然违反联合国安理会第2231号决议，违反《联合国宪章》。欧盟三国称，伊核协议是全球核不扩散框架的一项重要成就，也是当前确保伊朗核计划完全处于和平目的的最佳和唯一途径，对美国制裁伊朗核项目深表遗憾。俄罗斯也对此表示反对。

2020年8月24日，国际原子能机构总干事格罗西访问伊朗，伊朗表示允许国际原子能机构两次进入伊朗疑似核设施场址，并为其核查提供便利，希望以此缓和核谈判的僵局。但同月，美国向安理会提交草案要求无限期延长对伊朗的武器禁运。根据2007年3月联合国安理会通过的第1747号决议，禁止向伊朗出口武器，并呼吁所有国家对伊朗出口重型武器保持警惕和克制。伊核协议签订后，联合国安理会通过第2231号决议声明联合国维持对伊朗武器禁运至2020年10月18日。美国单方面退出伊核协议后担心武器禁运一旦被解除，伊朗将重启军事采购。但美国的提案最终被多数成员国否决，安理会15个成员国只有美国和多米尼加支持，中国和俄罗斯投了反对票，英国、法国、德国等投了弃权票。对此，伊朗外长扎里夫说：“对国际社会来说，这是一个重要的日子。国际社会无视美国的恶意努力，保护了联合国安理会2231号决议和全面协议。今天，伊朗与世界的防务合作正常化是多边主义事业的胜利，也是和平与安全的胜利。”

2020年10月21日，联合国宣布禁止对伊朗武器禁运后，伊朗防空部队举行“天空卫士-99”演习。2021年1月初，伊朗宣布福尔多核设施将浓缩铀丰度提高到20%。从4月6日开始，伊核协议相关代表就美伊恢复履约问题举行会谈，但伊朗坚持认为美国应率先解除所有对伊朗的制裁。4月10日，鲁哈尼下令启动纳坦兹核设施内的164台IR-6型离心机。11日，伊朗纳坦兹核设施发生故障，伊朗政府指责以色列发动了这次破坏活动。对此，鲁哈尼于14日在内阁会议上宣布伊朗将把铀浓缩丰度提高到60%，并启动更多IR-6型离心机，称这是对“邪恶行径的回应”。

目前，有关美国重返伊核协议的谈判困难重重。第一，两国在新的谈判中都不肯首先让步。围绕伊朗核问题的制裁，2021年2月7日伊朗最高领袖哈梅内伊表示，如果想要伊朗重新履行伊核协议，美国必须取消全部制裁。拜登在接受媒体采访时表示，伊朗铀浓缩活动不停止，制裁就不会解除。第二，要求美国取消全部制裁很难实现。从1979年以来美国对伊朗进行了长达40多年的单边制裁，制裁的法律体系完备，制裁已经成为美国对伊政策的重要内容，即使是伊核协议中也只是规定取消二级制裁，除非特别豁免，美国对伊朗的单边制裁大多数没有被取消。第三，谈判削弱伊朗地区影响力效果有限。伊朗对黎巴嫩真主党、伊拉克什叶派和也门胡塞武装等组织的支持，是其干预中东事务、获取地区影响力的国家战略，也是其与美国多年对抗的砝码。而这些组织被美国列为“恐怖组织”，被认为对美国中东政策及其盟友安全产生威胁。因此，将核谈判和伊朗地区影响力捆绑在一起，双方在这个问题上很难达成一致。

电影《逃离德黑兰》剧照。

制裁与美伊关系

就目前的制裁来看，伊朗核问题以及当前的核协议，并不是制裁或取消制裁的问题，而是牵扯到整个美伊关系问题。而且制裁本身从来都没有影响美国和伊朗之间的秘密交往，如“伊朗门”事件。美国制裁伊朗的不成功或者说制裁效果不明显，原因并不在于制裁政策的好坏，或是手段方式的不高明，而是制裁不能解决美伊关系涵盖的许多关键问题。伊核协议可以说是在国际社会努力下以核问题为载体改善美伊关系的国际性外交胜利，但最终美国退出伊核协议，寻求对伊朗进行全面制裁。伊核协议只是在技术上解决了美国和伊朗在核问题上的分歧，缓解了伊朗在核问题上带来的焦虑，但伊朗在弹道导弹问题、与中东地区反美组织的关系、地区影响力等方面对美国的挑战并没有通过伊核协议的达成得以解决。

因此，核问题只是美国和伊朗关系对抗的一种集中表现，制裁也只是解决美国和伊朗对抗关系的一种表象。国际原子能机构前总干事巴拉迪认为，美国过于注重通过制裁和抵制来阻止伊朗发展核武器，而这种政策并不奏效。他在回忆录中写道，他曾同美国国务卿鲍威尔及副国务卿理查德·阿米蒂奇举行会谈，他说：“我认为惩罚措施无法解决一个国家谋求发展核武器的内在动因，算不上是政策，从实用的角度看，也算不上什么策略，其作用最多不过是将伊朗的核武器研发推迟一段时间而已。如果伊朗这样的国家想要获取核武器，美国的处理方式根本无法阻止。”事实上，美伊关系不改善，双方之间的不信任感可以随时压倒任何问题的临时协议。正如蓬佩奥于2018年提出的12项要求一样，它很清晰地表明了美国对伊朗的关切，这一点即便是全面制裁也无法消释，因此，在美伊关系中，任何单个问题的解决都不能促进两国关系的相互信任。

这实际上也是一种安全困境，要使美国完全信任伊朗，伊朗需要在核问题、导弹问题、反恐问题、人权问题甚至政权体制上满足美国的要求。而伊朗满足美国提出的要求就需要放弃在国防技术上威慑战略的优势，就需要放弃多年来构建的中东反美联盟，这就意味着要放弃对抗美国的砝码，而一旦放弃这些不对称的威慑能力，伊朗也就没有了与美国谈判的资本，因此伊朗不会轻易让步。多年来，美国与伊朗关系的演变本身就展现了你进我退、时进时退的曲折历程。这种安全困境的确很难突破，主要原因在于以下四方面。

第一，两国之间政治体制不同导致相互之间产生威胁认知。伊朗爆发伊斯兰革命之前是美国的亲密盟友，采取的是亲西方、世俗化的政策，不仅在对外政策上追随美国，而且是美国冷战时期反苏的前沿阵地，世俗化的政治制度更符合美国的价值观。伊斯兰革命后，伊朗为了寻求国内政治稳定和地区发言权，提出“不要东方，不要西方”的外交政策，将美国称为“大撒旦”，反美先锋的态度显而易见，这与美国的全球和地区战略相去甚远。在政治制度上，伊朗主张政治与宗教高度合一的做法与美国倡导的西方式民主政治截然相反。尤其是伊朗人质危机后，美国针对伊朗的挑战宣布国家进入紧急状态，将伊朗定义为“对美国的国家安全、经济、外交以及盟友安全产生非同寻常威胁”的国家，从而确立了对伊朗制裁体系的法理基础。

电影《逃离德黑兰》剧照。

第二，两国之间战略利益有共同点，但分歧更多。伊朗作为中亚—里海和中东—海湾能源区的地区大国，一方面具有能源优势，另一方面具有良好的地理贯通优势，既是国际能源的重要市场，又把守着国际石油运输线上的咽喉霍尔木兹海峡。美国和伊朗关系恶化时，伊朗经常声称将封闭霍尔木兹海峡。不管在中东地区还是中亚地区，伊朗在伊拉克、阿富汗、黎巴嫩、叙利亚、巴勒斯坦甚至高加索地区都有势力存在，对该地区的稳定起着重要作用。美国长期陷入战后的阿富汗和伊拉克的泥沼，需要中东和中亚地区的稳定，而周边地区的稳定对于伊朗的政治经济发展也非常重要，因此两国之间存在利益共同点。伊朗与伊拉克的什叶派、黎巴嫩的真主党、巴勒斯坦的哈马斯以及叙利亚巴沙尔政权的亲密关系虽然对地区稳定有重要作用，但在美伊关系恶化时反而会成为对美国地区利益的威胁，这也是美国要将伊核谈判与伊朗的地区影响力捆绑的重要原因。

第三，两国之间冲突时间太长，积怨甚多，甚至对两国国内政治产生重要影响，有些冲突呈现结构性特征，和解难度大。如美国对伊朗长期进行经济封锁、政治孤立，伊朗为突破重围长期奉行抵制经济政策，发展与反美国家的联盟关系。国内很多利益集团受惠于这种经济政策和联盟关系，因此即使是伊朗民众愿意美伊和解，也经常会受到利益集团的阻碍。同样，美国国内在对伊朗政策上一直不具有连续性，既有一些利益集团得益于美伊之间的联盟关系，希望两国关系可以回到前巴列维时代，也有一些人得益于美伊敌对关系。

第四，以色列以及犹太院外组织深度介入两国关系，导致两国关系极不稳定。自1979年巴列维王朝倒台后，美国在中东地区失去了“两根支柱”政策中的一个重要国家，同时伊朗与以色列的结盟关系也土崩瓦解。伊朗作为一个以波斯人为主体民族、以伊斯兰教什叶派为国教的中东北层国家，要在中东这个阿拉伯人主导、伊斯兰教逊尼派为多数的地区拥有发言权，反美反以成为伊朗伊斯兰政权介入中东事务的重要楔子。为压制伊朗在中东地区推行的反以色列政策，推动美国加强对伊朗的全面制裁成为犹太院外组织在美国政坛活动的重要内容。

拜登上台后，美国对伊朗政策出现新的迹象，他曾表示：“我将为德黑兰提供一条回归外交的可靠途径。如果伊朗重新严格遵守核协议，美国将重新加入该协议，作为后续谈判的起点。我们将与盟友一道努力加强和扩大核协议的条款，同时解决其他令人关切的问题。”美国重返核协议的谈判出现曙光的同时，美国国内的反对呼声仍然很高。一些国会议员认为《联合全面行动计划》对伊朗核活动的限制不足，或只解决伊朗的核计划，而没有解决伊朗构成的广泛威胁。参议员罗伯特·梅内德斯说：“现在，我知道拜登政府有兴趣回到外交道路上来，我支持这一点，但我担心，如果没有具体努力解决伊朗其他危险和破坏稳定的活动，回到伊核协议是不够的。我相信两党都支持与伊朗建立全面的外交关系，包括在考虑到其他问题的情况下与我们的欧洲地区伙伴密切合作。”参议员克里斯·库恩斯说：“在解决导弹计划和支持代理人问题上，并非没有明确的道路。”他还表示：“在我支持重新加入伊核协议之前，需要找到一条前进的道路，限制他们的导弹计划和他们对代理人的支持，这些需要同时进行。”

事实上，美国退出伊核协议后主张将核问题与其他问题捆绑，在一定程度上也是将国际社会与美伊关系捆绑，因为美国对伊朗实施制裁的域外条款早已将世界其他国家捆上了美伊对抗的战车。美国的动机很容易理解，就是要让世界各国和美国一起孤立伊朗，将他国的国家利益与美国的制裁进行交换，支持美国制裁伊朗，就不受美国制裁，不支持美国制裁伊朗，将受到美国制裁。实际上，只要有域外条款的存在，不管是支持还是不支持美国制裁伊朗，都不符合其他主权国家的利益。如果支持美国制裁伊朗，不仅本国主权受到挑战，与伊朗的正常往来带来的经济利益也不能保证；而在政策上屈服于美国，经济主动权也会丧失，例如断绝与伊朗的石油贸易，改为向美国的石油盟国进口石油，这样美国更容易扼住该国的经济命脉。然而，伊核问题说到底仍是两国关系问题，一旦将核问题与美伊之间其他问题捆绑起来，等于要突破整个美伊关系，核问题解决的难度将会大大增加。如若美国返回核协议，也就可以将伊朗核问题保留在国际社会见证的多边合作协议下，这样二级制裁就会被取消，第三国的国家利益将不被牵扯，但这需要国际社会的足够耐心和高超的集体智慧。

原作者/蒋真

摘编/刘亚光

校对/刘军