【文/羽扇观金工作室】

6月23日，审计署审计长侯凯在第十四届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议上，代表国务院作2025年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告。

本次审计直接点名了中国工商银行、中国建设银行、中国交通银行、中信银行、中国农业银行、中国光大集团股份公司、中国银行共七家银行及金融机构，所揭示的问题涵盖虚增存贷款规模、违规信贷业务、掩盖不良资产、科技金融政策落实走形、利用优惠政策不当牟利、管控缺位等多个方面，问题金额合计逾数千亿元。

报告显示，2025年是“十四五”收官之年，全年宏观政策持续加力：中央一般公共预算收入总量97372.53亿元，支出总量145972.53亿元，赤字48600亿元，与预算持平；发行1.3万亿元超长期特别国债，新增地方政府专项债务限额4.4万亿元，中央本级科技投入同比增长7.1%。与此同时，审计整改工作亦持续推进，至2026年4月底，针对2024年度审计查出问题，已整改金额1.41万亿元，制定完善制度1150多项，处理处分3690多人。

然而，在总体向好的宏观背景下，本次审计在金融领域揭示了一批性质较为严重的问题：在对工、建、交、中信四家银行开展科技金融专项审计，并结合对农行、光大、中行三家机构的整体审计中，报告披露了一批共性突出问题，包括以“内卷式”竞争虚增存贷款规模1.41万亿元、违规掩盖或处置不良资产634.41亿元、违规开展信贷业务676.16亿元等。同时，中国银行将私募基金包装成公募基金逃避税款23.67亿元，中国农业银行违规向非高标准农田项目发放贷款110.66亿元，中国光大集团对部分子公司管控失位。四家银行的科技金融专属产品亦被指“叫好不叫座”。

2025年5月以来，审计共发现并移送重大违纪违法问题260多起，涉及1100多人、资金910多亿元，均依纪依法移送有关部门进一步查处。6月11日，国务院召开常务会议，专题研究审计查出问题整改工作，有关地区、部门和单位正在积极整改，审计署将持续跟踪督促，年底前报告全面整改情况。

一、农行、光大、中行被点名：三户金融企业各有违规，问题覆盖信贷、管控、逃避税款

本次审计重点审计了中国农业银行、中国光大集团股份公司、中国银行等3户金融企业，涉及信贷违规、管控缺位、利用金融优惠政策不当牟利等多类问题，每家机构的具体违规事项、时间跨度和涉及金额均在报告中有明确记录。

审计报告指出，中国农业银行作为服务“三农”的主力军，在2021年12月至2025年8月期间，贷前审查不严，违规向非高标准农田项目发放贷款110.66亿元，部分资金被挪用于购买理财、偿还债务等用途。

这一问题的核心矛盾在于，高标准农田建设贷款是国家为保障粮食安全、提升农业基础设施水平而设立的专项支持政策，理应严格对应具体的高标准农田建设项目。审计发现，农业银行在贷款发放环节审核把关不严，导致大量资金未能流向政策所指向的真实农业建设用途，部分资金甚至被借款方挪作他用，背离了金融支农政策的政策初衷，也在一定程度上形成了潜在的信贷风险敞口。

审计报告显示，中国光大集团股份公司作为金融控股公司，至2025年8月底，对部分绝对控股子公司未能有效控制决策权，对部分直管子公司管控不力，个别子公司还存在滥用“光大”字号的情形。

根据金融控股公司的监管规则，控股股东对纳入合并范围的绝对控股子公司，理应在战略方向、重大决策、风险合规等关键事项上拥有并实际行使决策权。审计发现光大集团在这一方面存在管控缺位，意味着部分子公司的经营决策实际上游离于集团统一管控体系之外，存在风险传导和利益输送的隐患。个别子公司滥用“光大”字号这一问题，则可能对外部合作方和消费者造成品牌混同误导，亦涉及商誉管理和声誉风险层面的合规问题。

审计揭示的中国银行相关问题性质较为特殊。报告指出，2023年4月至2025年8月，中国银行安排旗下2家下属金融机构作为通道，通过装入大量出资金额仅为1元至100元的本行员工等“凑人头”的方式，将11只私募基金包装成公募基金，利用公募基金免收所得税的政策优惠，逃避税款23.67亿元。

这一操作的核心是利用私募基金与公募基金在税收政策上的差异，以人为设计的结构规避监管认定条件，将本质上属于私募性质的资金运作产品，通过形式上符合公募基金条件的“凑人头”手法，转化为享受税收优惠的公募基金，从而在税收端形成实质上的逃避税款行为。审计报告将此列为“利用金融优惠政策不当牟利”的典型情形，涉及金额达23.67亿元。

二、五家银行审计揭示共性问题：虚增规模、掩盖不良、违规信贷

在对中国工商银行、中国建设银行、中国交通银行、中信银行等4家银行开展科技金融专项审计，并结合对中国农业银行、中国光大集团、中国银行的整体审计中，报告以“3户金融企业”等匿名口径，揭示了一批共性突出问题。

审计报告指出，3户金融企业在2023年至2025年8月期间，通过多种手段以“内卷式”竞争拉动存贷款规模增加1.41万亿元，具体分为三类手法。

一是“先存后贷”“即贷即收”等方式虚增规模6156.7亿元。这类操作的实质是通过资金的循环流动制造虚假的存贷款数字，并不对应真实的资金需求和使用。

二是通过超低利率抢贷款、出资为客户开发信息系统换存款等方式增加4723.04亿元。此类操作以让利或提供非金融服务为代价换取客户存款，扭曲了公平竞争原则和资产定价机制。

三是通过降低审核标准、放松风控要求等方式增加3241.27亿元。以牺牲信贷质量为代价换取规模增长，埋下了不良资产上升的隐患。

在债券业务方面，1户金融企业通过组织境内外分支机构相互交易，虚增跨境债券交易量3893.6亿元，并通过引导内部员工及客户“即买即卖”频繁交易，虚增境内交易量44.88亿元。另有2户金融企业为追求债券承销规模或市场排名，低于发行价出售债券，以让渡差价亏损2.42亿元为代价，换取承销规模增加3631.11亿元。

审计发现，相关金融机构违规掩盖或处置不良资产634.41亿元。掩盖手段包括：设置超长宽限期不下调资产分类、下调原贷款利率以减少还贷金额、发放新贷款置换原不良资产等，以人为方式延缓资产质量恶化的账面反映。

在处置环节，部分机构通过“零对价”回购已发行的不良资产处置项目、向地方政府指定方定向转让不良资产等方式，实施虚假或违规处置，规避正常的核销程序和竞争择优原则。

在信贷业务方面，审计发现违规开展信贷业务合计676.16亿元。其中，1户金融企业在2021年至2025年8月期间，向150多名资质不符人员违规发放个人经营贷款15.17亿元；向未封顶住房等项目及持虚假收入证明等人员违规发放住房按揭贷款28.12亿元；通过为企业办理个人信贷等方式，违规发放个人消费贷款330.78亿元。

非信贷业务方面，1户金融企业在2023年4月至2025年8月期间，违规向低风险承受能力客户销售投向高风险资产的公募基金20.39亿元。1户金融企业所属信托公司，通过违规设立的非金融子公司无资质销售信托产品1491.78亿元，并在监管部门明确叫停后，仍继续违规刚性兑付20.42亿元。

三、科技金融产品形同虚设，970家科技支行近两成无特色

本次审计专门对中国工商银行、中国建设银行、中国交通银行、中信银行等4家银行落实科技金融政策情况进行了重点审查。审计结果显示，4家银行推出的科技金融专属产品在实际落地中存在较为普遍的“叫好不叫座”问题。

审计发现，4家银行的126家省级分行均未将科创企业创新能力量化积分作为贷款决策的参考依据。642.22亿元贷款在发放时完全未考虑创新积分，仅在事后统计上报时，才将这些贷款贴上“创新积分贷”的标签。

审计发现，4家银行合计478.5亿元“知识产权质押贷”贷款中，有101.09亿元已足额提供了传统抵押物，或本身无需任何抵押物，知识产权质押在其中并未发挥实质性的增信功能。

审计发现，4家银行发放的54.37亿元“科技企业并购贷”，并未实际支持任何符合政策要求的科创企业并购行为，而是被实际用作企业股权回购和普通融资工具。

在科技支行建设方面，审计发现4家银行合计970家科技支行中，有194家实无科技特色，占比接近20%。在不良贷款容忍度政策方面，4家银行均未严格落实对小微型科技企业设置更高不良贷款容忍度的监管要求，一些科创产品不良率仅刚达到2%或3%，银行即暂停相关业务。

四、工伤生育保险跑冒滴漏，近百万人权益受损，保障房错配问题同样突出

本次审计在民生保障领域同样揭示了一批突出问题。工伤保险和生育支持资金审计覆盖全国26个省，问题金额合计超过59亿元，涉及百万人权益；保障性住房领域出现“有人无房住”与“有房无人住”并存的结构性失衡。

在工伤保险参保覆盖方面，审计发现至2025年9月底，24个省3.41万个建筑项目未按要求为226万名农民工参保；1.3万多户高风险行业企业将本单位170.6万名职工“包装”成低风险行业人员，少缴工伤保险费数亿元。两类情形合计约396.6万名高风险行业职工存在应保未保或违规降档参保问题。

骗保方面，22个省580名工伤职工或其用人单位编造事故经过骗取待遇4813万元；16个省100多家用人单位盘剥克扣待遇1.82亿元；12个省44家协议机构以次充好虚报费用2562万元。过度医疗方面，22个省613家协议机构长期利用工伤治疗“无自付、无封顶、无截止期限”政策过度医疗，违规结算4.55亿元。

审计26个省生育保险基金及生育补助资金530.94亿元，发现问题金额10.83亿元。其中，19个省未依规为33.85万名失业人员代缴生育保险费；21个省未为2.1万人发放生育保险待遇1.03亿元；13个省496家劳务派遣公司截留待遇3004.53万元；12个省8.96亿元生育补助资金积压未发，涉及89.98万人。

以四川成都市为例，该市2021年以来建成的4.68万套保障性租赁住房，至2025年6月底仍有2.35万套因区位偏远、配套滞后等原因闲置；同期该市已有上万人登记有住房需求但尚未得到保障。改善性需求方面，5个省8个市借助城中村改造项目违规获取专项借款147.38亿元；部分棚户区改造不及时或补偿不到位，造成22.98万户群众利益受损。

审计报告建议，督促金融机构摒弃“规模情结”，纠正造规模、买规模等行为；规范开展各项信贷和非信贷业务；引导商业银行构建与推动科技创新高度适配的服务体系，切实改进科技金融专属产品和服务。